新型冠状病毒疫情引发的规划思考

导读

面对新型冠状病毒感染的肺炎疫情，既需要坚定信心，同心协力，共克时艰，也需要科学理性地分析思考本次疫情的方方面面。对于规划师而言，从专业角度对城市的规划、建设和管理进行反思，吸取疫情带来的教训，探索面向全面小康的健康、安全和可持续的人居环境，是义不容辞的责任。为此，我们开辟“规划师在行动”的专栏，诚邀专家学者建言献策。

本文字数：3725字

阅读时间：12分钟

 

作者 

王国恩

中国城市规划学会总体规划专业委员会委员，武汉大学城市设计学院教授 博士生导师

陈道远

武汉大学城市设计学院 学生

凛冬未竟，刚刚跨入2020年的中国，疫情中心拥有1500万人口的超大城市武汉，正在经受新型冠状病毒疫情的煎熬。在2020月1月23日凌晨，武汉宣布停运所有公共交通，暂停机场、火车站的离汉通道，又称“封城”，此举意在外防扩散。但是，市内各主要医院的发热门诊人满为患、识别确诊时间长、病床紧缺，不能及时收治患者等问题突出。集中诊治新型冠状病毒疑似者的初衷无疑是好的，是希望通过集中医院以减小病毒扩散，缩小传染面。但由于武汉市人口基数过大、病毒传染的基本特点不确定，公众过度恐慌造成了盲目治疗的情况。许多没有必要去发热门诊的市民，一窝蜂扎堆涌向医院，导致了不必要的交叉感染。识别过程冗长，大量疑似病例占据了本就稀缺的床位，使感染者得不到及时收治，返家自我隔离导致了新一轮集聚性的感染。

新型冠状病毒疫情正在蹂躏中华大地，我们从这场举国上下疫情防控战中悟到：

医疗服务设施的基础保障性不可撼动

改革开放40多年来，我国的城市发生了翻天覆地的变化。城市人口规模增长和用地空间拓展总是不断超出预期，公共设施特别是医疗服务设施规划建设问题尤其突出：医疗设施不足，无论是数量还是规模都捉襟见肘。城市规模在超速发展，开发强度也在不断加大，大城市的建设发生了“质变”，这种变化不同西方国家的城市，也完全不同于以前城市，人口膨胀、城区拓展、高强度建设，形成了延绵多达数千平方公里的城区，大面积高密度蔓延城市基质，让本就落后于发展建设的公共设施不堪重负，城市高强度、重负荷不断碾压医疗设施规划原有“千人指标”，拷问“服务半径”规划的实效性。优质医疗资源的区域辐射效应，使得我国几乎所有大城市本就稀缺的医疗资源更加紧缺，百姓看病难、看病贵成为“流行语”。本次疫情以惨痛的教训告诫我们，医疗设施的共享性、基础性的硬道理，关键时刻是城市生活和人们得以生存的支柱，而疫情防控的关键时期，这个支柱显得异常脆弱。我国自然灾害多发，今天遭遇的是新型病毒，明天有可能是地震、洪水、海啸、爆炸、火灾，甚至是战争灾害，公共医疗设施的共享性、基础性地位不可撼动。疫情爆发时，医疗设施数量和规模不足，能够诊疗和收治的医疗机构少，基层医疗机构作用未能显现。城市规划和管理必须吸取教训，强化医疗服务设施的强制性地位，超前谋划，做到医疗设施数量的强制性、设施规模的强制性、选址位置的强制性、资源适配的强制性、服务标准的强制性。不管是什么开发建设项目、不管有多大经济利益的项目，在与医疗设施规划建设发生冲突时，必须优先保障医疗服务设施的规划和建设。

基于分级诊疗规划应对势在必行

当前我国推行基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动分级诊疗方针。分级诊疗目的就是按照疾病的轻重缓急及治疗的难易程度进行分级，不同级别的医疗机构承担不同疾病的治疗，各有所长，逐步实现从全科到专业化的医疗过程。在国际上并没有与“分级诊疗”完全吻合的概念，最近似的概念是“三级卫生医疗服务模式”和“守门人”制度。三级卫生医疗服务模式是指：三级医院主要负责危重疾病和疑难复杂疾病的诊疗；二级医院主要承担一般疑难复杂疾病和常见多发病的诊疗；而基层卫生服务中心主要承担常见病、多发病的诊疗和慢性疾病管理、康复治疗等。 “守门人（gate keeper）”制度包含两个方面：一是全科医生对病人进行首诊；二是由全科医生管理并协调对病人包括“转上”和“转下”的转诊。

英国的国民卫生服务体系（National Health Service, NHS）是世界最负盛名的医疗服务体系。作为世界上最先涉足医疗机构分级、分工协作的国家之一，英国已经探索出了一套无论在医疗机构定位、医疗资源的分配，全科医生的培养，首诊管理及转诊监管机制各方面都十分优秀且高效的医疗机构分工协作模式。其医疗服务细分为初级、二级和三级。初级服务是由分布在各个社区的诊所或者小型医院提供，主要是由全科医生对一些疾病较轻的患者提供基础的门诊卫生服务；二级服务是由正规医院负责，收治急诊、重症患者及需要专科医生治疗的患者；而一些重症患者则由三级医疗服务机构提供更加专业化的诊疗和护理服务。在整个医疗体系中，各级医疗机构间信息可互查、互通。这种信息流的无障碍交互也保证了NHS统一调度资源，能针对性地安排患者的双向转诊，避免了医疗资源的浪费。

我国市级高等级医院有高层次医务人员，教授、学者、各类研究医护人员配备充足，医务设备齐全。具备大病小病通治的能力；区级医院各方面的资源相对不足，但足以应对一般性疾病和慢性疾病；社区诊所则不具备医治条件，只能为病人做些简单诊疗、配药、打针等辅助性医疗工作。分级分类诊疗是指根据疾病大小、种类、紧急程度，分别到相应医疗机构进行的诊疗。这样可以发挥各级医疗机构的优势，大病重病到高级医院救治，一般疾病到低一级医疗机构就近诊疗，既不延误病情，也比较充分利用医疗资源。一般性疾病有常见症状、常规诊疗流程、通用药物、共识的康复标准，完全可以在区级甚至在社区医院进行诊疗。大病重症和不明原因的传染性疾病虽然需要到高等级医院诊疗，但初期症状的识别可以由基层医疗机构完成，只有无法筛查病因或无力医治时才转送至高等级医疗机构诊治。基层医疗机构数量多、分布广，对早起疾病的识别筛查具有重要作用，可以有效减轻高等级医院门诊的“拥堵”，规避因候诊群聚导致交叉感染。未来应明确区级和社区医院的规划建设要求，提升规划建设标准。

医疗资源的错配现状到了非改不可的地步

医务资源配置过度集中，大型医院聚集了高水平、高素质医务人员，也有投入大、档次高的医护设备，形成了对城市和区域就医者的绝对吸引，医院等级划分，也形成了高等级医院就等于诊疗效果好的心理预期，加大了不同等级医院在人们心目中的“级差”，客观上造成了无论是大病还是小病，难治的还是易治的，想方设法也要挤进大医院就诊的选择倾向。尤其是新型疾病来临之时，出现百姓到大医院扎堆看病就医现象，大医院的接诊不堪重负，病人不仅得不到及时识别诊断，更得不到及时收治。基层医院特别是社区诊所医务人员缺乏，设备落后，诊疗不具备“全科”特点，由于民众不相信、不放心基层医院诊疗，在疫情爆发时，基层医疗机构不能发挥量大面广的优势，不能进行症状及时识别，也没有组织隔离（社区和居家隔离），基层医疗机构的首诊和”看门人”作用没有得到有效发挥。如果把高端的医疗资源配置适当下沉，加强区级和社区级医疗机构人员和设施配置，赋予适当分工和职责，就能发挥其“全科”和“首诊”能力。我国的公共医疗资源自上而下配置模式具有一定的制度优势，完全可以根据城市规划，对应不同地理单元，满足服务人口规模，建立完整的分级服务医疗体系。针对短期内医护力量不足的问题，可以采取“上带下”传帮带的模式，高等级的医院和低等级的医院在诊疗、医师、床位、设备、技术、管理等实行联动，各级医疗机构间信息可互查、互通。保障公共医务资源能在各层级间流动，传递至基层，实行高水平、优质量服务普惠于民。各级医疗资源从” 错配”到” 适配”是实现有效分级诊疗的前提。

医疗资源布局从过度集约必须趋向合理均衡

由于早期医疗设施选址的历史原因，我国大城市医疗设施布局聚集，具有“中心化”特征，大多位于中心城区，总体布局是中心城区数量多，呈现中心化趋势。现有大型高等级医院依附原有高等院校、科研机构，占据中心区位，由于被其它用地包围，大多医院用地紧缺，发展受限，而且与周边用地功能区相互影响，用地局促和交错布局也不利于对危险传染源疾病隔离。中心区交通拥堵，停车困难，可达性差。目前不少高等级医院开始或已经在中心区外围建设新院区，过于集中于中心区布局现状虽然到得一定的改观，但由于中心城区人口外迁和外围新区发展迅猛，新区人口数量和密度大幅增加，新增医疗设施和服务质量不足以满足就医需求，就近就医和分级诊疗要求难以实现。总体上看，外围城区医疗设施不仅数量不足，布局也不均衡，规划超前性不足，规划新增的医疗设施选址和用地易受市场干扰。医疗设施布局的“去中心化”，就是将一定数量和质量的医疗设施依等级疏散分布在各区和街道，形成覆盖面更广，分布均衡的布局体系，便于分级诊疗，医疗资源布局也更公平。

新一轮空间规划编制在即，要从新型冠状病毒疫情防控短板中吸取教训，全面检视问题，科学务实做好城市医疗设施规划，医疗设施数量、规模、用地要与其服务范围和人口相适应，研究医疗设施分级服务体系与城市空间结构层级的耦合模式，建立形成内容和形式相统一的适应分级诊疗的医疗设施布局体系。

首先，根据城市发展规模，研究提高医疗设施的配置指标，预测医疗设施所需规模，并且要预留弹性。

第二，根据用地布局、人口分布、服务范围，响应分级诊疗要求，该增加的要增加，该扩充要扩充，落实各级各类医疗设施选址、用地和规划建设指标。

第三，全面梳理检视控制性详细规划，补齐短板，细化落实医疗服务设施用地、建设要求，特别是要保障区级和社区级基层医疗设施的用地和建设需求，验证并完善规划建设指标，在规划管理实施中进行刚性控制。

2003年“非典”那灾难仅仅过去16年，新型冠状病毒肺炎又再一次拷问我们的医疗服务体系，疫情面前暴露的问题无疑，再次给我们上了惨烈一课，希望这次磨难不仅是教训，而是反思和立刻的理性行动，城市规划没有理由不做好应对。

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