新型冠状病毒感染肺炎疫情下对城市安全规划的思考

导读

面对新型冠状病毒肺炎（NCP），既需要坚定信心，同心协力，共克时艰，也需要科学理性地分析思考本次疫情的方方面面。对于规划师而言，从专业角度对城市的规划、建设和管理进行反思，吸取疫情带来的教训，探索面向全面小康的健康、安全和可持续的人居环境，是义不容辞的责任。为此，我们开辟“规划师在行动”的专栏，诚邀专家学者建言献策。

本文字数：3033字

阅读时间：10分钟

 

作者 | 邹  亮

中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会委员，中规院（北京）规划设计公司 城市安全研究中心主任 教授级高级工程师

2020年，以武汉为源地的新型冠状病毒感染肺炎疫情席卷中华大地。回想起十七年前SARS疫情期间，笔者正在疫情严重的北京读大学。为了控制疫情传播，各高校陆续采取了严格的封校、分级隔离以及按宿舍分布采取分区就餐等措施。为了尽快控制这次源起武汉的疫情，除了效仿十七年前北京建设小汤山医院集中收治病人，政府采取了更为严格的封城、限行等政策。十七年间，笔者从一个大学生成长为一名城市安全领域的规划师，也见证了中国城市安全与应急管理的发展。中国以十七年前的“非典”为起始，逐步建立起以“一案三制”为架构的国家应急体系；但面对今天的新型冠状病毒，我们的城市依然难以从容应对。城市规划尤其是城市安全规划是城市建设发展与应急管理之间的桥梁，本次疫情值得我们重新审视城市安全规划，思考如何让规划为城市的安全健康发展保驾护航。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标，对灾害的科学有效应对则是社会治理的重要一环，因此规划更应注重对关乎城乡安全的社会治理体系的搭建。城市安全规划的架构应逐步从以空间和设施为落脚点转变为构建全面整合的灾害应对体系。

1、完善城市灾害风险要素集合

《中华人民共和国突发事件应对法》定义灾害为突发事件，指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。笔者梳理我国各城市已开展的安全专项规划，大多仅限于抗震、消防、人防、排水防涝、地质灾害防治等单灾种防灾规划和涵盖以上灾种的综合防灾规划，其中涉及公共卫生的内容很少；即便是国务院安委会下发的《国家安全发展示范城市评价细则》（2019），专门针对公共卫生的内容也只在“城市安全规划”项下提到了“职业病防治规划”，对突发传染病的防控并未提及。风险是城市安全规划关注的核心，要保障城市安全，就要对城市的安全风险有全面的认识。对公共卫生方面的风险，不仅应考虑地震、洪涝、地质灾害等自然灾害和战争、事故灾难等引发人员伤亡产生的医疗需求，也要将包括突发传染病和其他灾后疫病传播在内的公共卫生风险纳入城市灾害风险评价体系。

2、更新规划设计理念

一直以来，防灾规划的实施情况都不理想，究其原因，一方面，灾害相对来说是小概率事件，防灾减灾工作可谓“养兵千日，用兵一时”，一个城市能提供给防灾减灾设施建设的空间和财力等是有限的，灾害过后，人们容易“好了伤疤忘了疼”，对于防灾减灾这种没有直接效益产生的投入，往往在城市管理中容易被忽视。另一方面，我们的防灾减灾相关的规划甚至规范标准不接地气，也是重要原因。例如消防站的建设标准，从2006年到2017年经过数次修订，消防站占地面积的标准越来越大，而现实是城镇化的发展使得城市中心区的用地越来越紧缺，很难找到符合面积要求的用地，导致消防站的选址越来越困难。

城市建设的高标准并不一定是求高、求大，城市规模疯狂扩张的时代已经结束，未来我们更应在空间的精细化治理上下功夫。对于城市的防灾减灾，战略留白、空间复合利用和安全品质是值得规划师们探索的课题。应对SARS的北京小汤山医院和本次疫情的武汉火神山、雷神山医院都是在决定建设之前的几天内完成选址工作的，如果在城市规划编制时就将这类应急设施预留空间，那么可以在灾害来临时更迅速地开展建设工作。为了扩充救治床位，武汉又采取了建设方舱医院的措施。方舱医院的利用场地与防灾规划中的应急避难场所有着很大的相似度，在功能上也有一定的重合度，因此在规划避难场所时，除灾时的应急避难功能，还应进一步完善对应急医疗功能的支持，通过针对不同灾害类型制定功能转换方案实现空间的复合利用。2003年，香港淘大花园数百居民由于小区的排水与通风系统缺陷感染SARS病毒，而后特区政府开展多项有关城市气候与环境的顾问项目，颁布多项技术通告和设计指引，逐步将科学研究与评估成果应用到本地城市规划、城市设计及建筑设计多个层面，提升城市环境品质。

3、强化管理要素的作用

高效的管理体系可有效调动防灾减灾资源，实现效益最大化。例如针对本次疫情，中国城市规划学会提出的充分利用社区的医疗资源，采取“分布式接诊，集中式治疗”的策略，有利于合理利用有限的医疗资源，减少“挤兑”情况的发生。

武汉“封城”后，公共交通系统停运，本意是减少人口的流动，借此阻断病毒的传播；然而对医护人员和病人出行的保障措施没有及时到位，预案不足体现了城市治理的短板。《城市综合防灾规划标准》（GB/T51327）对城市灾后的应急保障要求还是落实在基础设施建设上，例如针对交通提出了城市疏散救援出入口、应急通道的布局要求和应急保障分级要求，但对应急交通组织并无指引。笔者在做博士论文期间曾针对某一选定城市区域内的救灾调度开展研究，针对不同的灾害情景，通过对交通系统受灾情况、区域内客货运输企业分布及运力情况、应急疏散和救灾物资运输需求的梳理，结合数学优化模型提出了灾后交通应急组织方法。有用的规划不应只有静态设施的规划图，还应使人流、物流和信息流能在灾时在这些设施上顺畅地“跑”起来，而这就有赖于管理先行，在灾前未雨绸缪。“凡事预则立，不预则废”，提出完善的应急预案体系指引，也是规划应有的内容，包括树立科学的基于风险评估的应急预案编制理念，健全以情景构建为主线的应急预案流程管理，完善以应急演练检验为重点的应急预案优化机制，提高以个性化服务为特征的应急预案数字化水平。

4、建立区域协同观

武汉是本次疫情的发源地，病例最多，也最受关注，但湖北不止有武汉一个城市，省内人员的流动使得其他城市也产生了大量病例，区域协防机制的缺失使得整个湖北省面临着更加艰巨的防疫任务。现代交通的发展使得城镇群乃至全国、全球的联系更加密切。如同我们之前做全国城镇体系规划、省域城镇体系规划一样，城市公共安全体系在空间布局、设施配置及资源管理等方面也不能局限于一个城市的规划范围，应将更大的区域纳入研究范围，共抗风险，共享资源。山东省2015年组织编制了《山东半岛城市群及郯庐断裂带抗震防灾综合防御体系规划》，体现了城市间协同防灾的思路，为区域内的城市编制各自的防灾规划提供指引，是一次有益的尝试。笔者参与的《城镇群类型识别与空间增长质量关键技术研究》、《国土空间综合防灾网络》等国家研究课题，通过梳理全国典型灾害风险的时空分布特征和防灾救灾资源的分布特点，提出了全国的国土空间综合防灾网络布局、主要城镇群的灾害风险分布特征和应对策略，为区域间的灾害协同应对奠定了一定的研究基础；但这些研究仍然偏重于地震、洪涝、台风等自然灾害，本次疫情提示我们未来还应对公共卫生领域的资源共享和灾害联防联控开展深入研究。

结  语

“筑城以卫君，造郭以守民，此城郭之始也”。在历史上，人类创造城市就是基于安全的需要，但主要是为了抵御外来侵略；而现代城市人口高度聚集，交通的发展使得城市内部以及城际间的人员和物质流动更加频繁，城市系统的复杂性和脆弱性增加。城市单一安全问题的发生往往引发一系列连锁反应，造成巨大的人员伤亡、财产损失和不良社会影响。正确全面地认识风险，通过科学的规划指引逐步建立起城市灾害综合应对体系，完善社会治理能力，是城市安全发展的有力保障。

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