马路市场规划——湖北黄石疫区临危受命的“特殊生活圈”
导读
面对新型冠状病毒肺炎（NCP），既需要坚定信心，同心协力，共克时艰，也需要科学理性地分析思考本次疫情的方方面面。对于规划师而言，从专业角度对城市的规划、建设和管理进行反思，吸取疫情带来的教训，探索面向全面小康的健康、安全和可持续的人居环境，是义不容辞的责任。为此，我们开辟“规划师在行动”的专栏，诚邀专家学者建言献策。
本文字数：4713字
阅读时间：14分钟
作者
陈煊，湖南大学建筑学院副教授，博士生导师
杨婕，湖南大学建筑学院副博士生在读
2020春节关键词：湖北、武汉、疫情、新冠肺炎、病毒、隔离……
2020元宵节后新增关键词：疫情防控、消杀、菜篮子、社区、复工……
被新冠病毒肆虐的中国城市就像瞬间被按暂停，国人悄无声息的度过了这个艰难的春节。随着疫情控制发展到拐点，老百姓春节存储物资也到了拐点。民以食为天，各地政府开始统筹市区超市、农贸市场、马路市场、网店等任何能够健康有效地提供百姓生活物资的力量。其中，处于湖北疫区的黄石市政府于2月5日正式对外发布该市全面开放“马路市场”，打响了疫情区“菜篮子”建设工程，大胆创新之举得到了老百姓的肯定，并有效的抑制了病毒的积聚性扩散，省内其它城市如大冶市、武汉市也逐步展开马路市场建设来服务疫区人们的日常生活。
图1:湖北疫情市县级分布（图片来源：地图伴我行）
1.马路市场：疫情区的非正规“菜篮子”
生活保障一直是国际社会发生疫情后城市治理的重要内容，中国的各级政府部门也在不断加强城市疫情之后的生活保障建设力度，食品安全问题、食物价格增长问题，购物出行带来的人群再次积聚问题…都极大的考验着各级政府的综合治理能力。
紧邻武汉的黄石市是湖北省内疫情发生地相对严重的地区（图1），截止至2月13日确诊病例911例。近期，笔者对黄石市商务局、市城管局、市场监管局、市招商局等相关部门的访谈和有限的田野调查显示，自疫情以来，黄石市迅速成立市防控指挥部（下简称指挥部）负责统筹商超防控，确保生活物资的供应，而商户和居民普遍反映大型商超和农贸市场因空间有限、通风性较差，购物时人口聚集更容易产生交叉感染。此外，市场监管局更提出封闭市场执行消杀任务存在对食品的再次污染问题。为此指挥部迅速联合市商务局、市城管局、市场监管局、各区政府、街道社区等展开对策讨论，针对黄石市商超生鲜部面积过小，商户过于密集等现实问题，指挥部果断决定要发动多方治理力量共同推进临时马路市场规划和建设。
黄石市商务局局长毛甲艳（202002）
“在这种情况下，‘马路市场’的放开很有必要。”
黄石市此次“特殊生活圈”规划中开放的马路市场共计54个（黄石港区15个、西塞山区20个、下陆区13个、开发区-铁山区6个）（图2）。
图2:黄石马路市场的规划选址（制图：杨岚）
（制图：杨岚）
规划完成了现场摸底、沟通协调、布点选址论证、临时设施配建和维护运营等工作。54个马路市场涉及到城市的空地、广场、路边、巷道、院内等不同空间类型，大部分选址靠近原有的菜市场或者原有马路市场（图3）。
图3:黄石马路市场的用地类型及其周边邻域的属性
各部门协同管控的工作聚焦在三个板块：“空间选址和秩序维护”、“食品安全”、“社会组织和人员安全”,具体的职责分工也迅速做了调整（图4）。直接参与同步治理的公职工作人员约400人，由指挥部统筹，按照辖区和市场大小，每个市场配6-7位固定的工作人员服务，分别是1位副县级以上干部，1位科室包保人员，1-2位区所二级单位人员， 2-3位原农贸市场管理人员，1位社区管理工作人员。
表1:职能部门此次临时性马路市场规划的具体工作任务分工
从2月5至12日，共计一周的时间，来到马路市场的摊贩从最初的200-300户增长至近814户（由原农贸市场内部固定摊贩和流动摊贩共同组成），其中猪肉经营户为65户，剩余749户为蔬菜、豆制品等其它品种。在推进马路市场建设中不仅仅发挥了原农贸市场、门店超市的力量，更积极高效利用了原黄石周边浠水、阳新农产品摊贩散户的力量，这些摊贩长期进驻武汉销售，疫情到来使得渠道被阻而滞留黄石，马路市场的开设为他们敞开了销售场地。从商务局所跟踪到的中端市场消费数据统计来看，马路市场能够较好的满足疫区的日常所需，其快进快出、多口径交易、迅速结单等服务特点能有效抑制病毒的传播，减少了疫区的恐慌，得到百姓信赖，而从政府部门发布的网络推文、微博、抖音视频留言数据等来看，对此举深得百姓点赞。
图4:黄石市马路市场的规划与治理路径
（图片和数据来源：黄石市商务局、城管局、市场检管局等访谈整理）
2. 为何马路市场饱受诟病：
不曾被“生活圈”规划所登记
马路市场大家都不陌生，主要由大量摊贩自我雇佣、临时或周期性的集聚在特定的街道空间内而产生。其常因侵占道路、无组织、无结构、生产服务规模微小等特征而被认为是一种典型的非正规经济活动。地方职能部门多将其视为落后经济形式的典范，多年来商务部门一直努力通过农改超、退路进场、超市建设等方式将摊贩进行“收编”，并同步取缔马路市场。而城管部门具体的执法过程则以驱逐、劝退为主。市场监管部门则因其流动性、微小性而无法展开食品安全的监管工作。环卫部门更因其基础设施欠缺所造成的卫生问题而义无反顾的支持取缔……多年以来各部门对马路市场嗤之以鼻。但另一方面居民却根本离不开它所带来食物的廉价、新鲜和便利。
回顾自2016年中共中央、国务院提出“打造方便快捷生活圈”以来，生活圈建设的管理单元集中体现在社区、街道，其中很重要一个内容就是农贸市场建设。为此上海、北京，南宁、重庆、长沙、济南、西宁、无锡等城市都希望通过15十分钟生活圈的规划来更新整合原有生活设施。但从现有文献和实践经验来看，各地生活圈规划的内容很难真实的包容原有马路市场，被规划所采纳的层层填报数据中，并不包含现状的马路市场，因上述的种种问题各区将新建、改建密闭型农贸市场作为标准实施方案。从而使得原来事实存在的马路市场再次站在规划的对立面，不得不以自建的方式展开。而原来众多摊贩这一城市弱势群体通过马路市场获得重要的就业机会和场所，以及马路市场为老百姓的菜篮子所做出的贡献自然无法提及。
综上而言，“马路市场”涉及到了城市的公共空间（图5）如居住区邻里间的公共权属问题，参与了农、超之间的竞争关系，挑战了城市道路、广场等交通设施的使用管制等等等。常年来基于层级监控的“运动式”马路市场管理是我国目前应对马路市场常用的管控手段，该方式消耗了大量的城市公共管理资源，而其在矛盾冲突中的执法曾一度成为了质疑政府治理公信力的焦点（陈煊、袁涛、杨婕，2019）。那么如何在社区生活圈规划中，促进社区防灾防疫的生活设施建设呢？从此次黄石的经验来看空间形式的多样性，马路市场开敞便捷的天然优势不可估量。黄石市政府城市治理方式如此大的转变，使得此次围绕摊贩以安全食物销售为主体的马路市场应急规划建设的工作意义非凡。
图5:黄石市马路市场临时规划涉及到空间类型与邻域
3. 疫情过后：马路市场去留将持续挑战着地方政府公共空间治理能力
马路市场是典型利用城市公共空间而进行销售、交流、活动的场所，它以基本相似的流动形式出现在全球的每一个国家，西方对马路市场的治理从1960年代开始经历了对马路市场摊贩的合法地位认定阶段，审批管理制度的建设阶段，多目标多部门分时段的综合治理阶段，治理过程中也越来越多地出现摊贩协会的身影（Bhowmik S K,2005；CROSS J C，1998；蔡克蒙，2010；笪素林，2017），马路市场发展至今已经形成了一个利益均衡、多目标、多方合作的治理格局。因为马路市场并不仅仅只是市场本身，其身处城市中心，销售环节的一切都被市场规律所牵制。从此次黄石开放的54个马路市场的数据整理来看，它所涉及到了城市空地、路边、路口、巷道、通道、院内等空间类型包含了和邻域周边的住宅、私人领地、国有单位的密切配合和协商（图5）。因为疫情中临时性马路市场的建设无需回应周边居民交通出行问题，地方政府财政补贴和建设也直接回馈给城市普通市民包括摊贩本身，该建设过程表明了地方城市综合治理实力和应急能力的进步，也回到了对城市居民切身利益相关的食品健康的关注、低收入群体的社会就业问题、社群文化信赖和认同等重要价值观的原点上。虽为临时之举，却是转变管控思路，真正实现以社会发展、人文关怀、社会就业等为目标的城市治理。身处新冠肺炎病毒重灾区之一的城市摊贩，他们更是义无反顾的响应政府号召，承担了社会风险，继续用他们的方式服务着这个城市。
疫情之后，城市终将继续回到新鲜蔬菜零售空间的持续性稀缺、低收入就业空间持续压缩，而现代化超市供应链精简的无力之中。如何重塑中国最短、最快捷、最便民的农产品获取生活圈，黄石临时性经验显然是不够的。随着经济体制改革，我国蔬菜零售业慢慢从国家统筹治理体系转变为以利润为导向运行的市场体系。农贸市场作为我国早期蔬菜零售空间代表，随着建设权向市场力量的移交，国有的农贸市场数量逐渐减少，直到完全私有化，新一轮的农贸市场已经逐渐成为控制这些财产的市场经营者的资本积累场所（Qian Forrest Zhang 、 Zi Pan，2015）。如疫情中所呈现的新一代的“马路市场”在中国能再次成为日常生活圈的重要内容是老百姓最希望看到的，这些在大灾大疫中所积累的共治经验，政府-民众之间所达成共同契约、信任关系能否在灾后与日常生活中继续发挥它们的作用，这将再次挑战地方政府公共空间治理能力。在世界城市建筑的历史发展进程中，每一次重大的传染性疾病疫情都推动了建筑学和城市规划设计新理念、新方法和新的标准规范的更新迭代（王建国，2020）。疫情之后，希望此次“特殊生活圈”中所带来的真正为民服务的核心价值能引发地方政府思考该如何正面城市真实的生活圈。
致谢：仅以此文感谢在疫情中春节无休不断摸索治理思路、勇于付出实践积极服务于老百姓日常生活的各职能部门工作人员，每次灾难都极大的考验并促进治理能力的提升。特别感谢百忙之中接受访谈的黄石市商务局、黄石市市场监管局、黄石市城市综合管理局、黄石市招商局、黄石市自然资源与规划局等部门同仁们，你们的无私帮助促成了此次疫情后的实践记录整理。
注：文中图表未表明出处处均由作者根据访谈内容整理绘制。
参考文献（向下滑动查看）
[1] 陈煊，袁涛，杨婕. 街边市场的多目标协同规划治理：以美国波特兰街边市场建设为例[J]. 国际城市规划, 2019(6): 34-40.
[2] BHOWMIK S K. Street vendors in Asia: a review[J]. Economic & political weekly, 2005, 40(22/23): 2256-2264.
[3] BHOWMIK S. Legal protection for street vendors[J]. Economic & political weekly, 2010, 45(51): 12-15.
[4] CROSS J C. Informal politics: street vendors and the state in Mexico City[M]. Stanford: Stanford University Press,1998.
[5] 蔡克蒙. 中国城管能从外国学习哪些经验[J]. 法学, 2010(10): 108-120.
[6] 笪素林, 王可. 城市街头摊贩治理之道——基于纽约街头摊贩治理的分析[J]. 江苏行政学院学报, 2017(6): 72-79.
[7] ZHANG Q F, PAN Z. The Transformation of Urban Vegetable Retail in China: Wet Markets, Supermarkets and Informal Markets in Shanghai[J]. Journal of Contemporary Asia, 2013, 43(3): 497–518.
[8] 王建国，疫中思策 | 王建国院士：疫情是“危机”也是“契机” [20200212].南京：https://news.seu.edu.cn/2020/0212/c5485a317118/page.htm
[9] 5日起，黄石全面放开“马路市场”，各城区这些地方可以买菜！[20200204].黄石：http://www.huangshi.gov.cn/xwdt/hsyw/202002/t20200204_599853.html
[10] 黄石全面放开54个“马路市场”，三大举措确保市民“菜篮子” [20200206].黄石：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657782642951214463&wfr=spider&for=pc
[11] 黄石：马路市场定点导购图助力“菜篮子” [20200208].网易新闻http://3g.163.com/news/article/F4S2Q9NM0517HGNH.html
[12] 整治“马路市场” ” [20180208].黄石日报：http://www.hsdcw.com/html/2018-9-10/936545.htm
[13] 枫叶路的马路市场上午整治完，下午又恢复原样[20140619].湖北日报：http://www.xianzhaiwang.cn/shehui/5466.html
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