周伟林：新时期国土空间规划要突出高质量发展导向

导读

《省级国土空间规划编制指南》(试行)于2020年1月17日发布实施。为更好地落实文件，指导全国各类省级、区域性国土空间规划实践，助推相关规划改革工作，强化新时期国土空间规划理论研究，特开辟“省级国土空间规划大家谈”专栏，诚邀专家学者献智献策。

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作者 | 周伟林

中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会副主任委员，中国城市科学研究会常务理事，复旦大学城市经济研究所所长

讨论“新时期省级国土空间规划”，我们不妨关注两点，一是分析“省级国土空间规划”，二是思考“新时期”注入了什么新的涵义？

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一、理解中国经济社会，有一些基本的视角可供观察和分析，主要包括：

巨型的人口规模；人均自然资源、公共资源的稀缺性及其公共政策的影响；地理和人口分布的胡焕庸线，反映了多种不平衡性；中央-地方关系内涵和机制极其丰富，存在各种组合；两横三纵庞大的城市体系；大国体系，多民族，区域开发、地方竞赛和对口援助；市场推动和国家治理的动态平衡；内需市场与外部市场的复杂结构以及超大规模；等等。

在此基础上，可分别从“人”与“地”来对“省级国土空间规划”做一些解读。

关于“人”

首先，中国的省级规模很大，欧洲40多个国家中人口超过 1000万的只有十来个，而中国的34个省级行政区，只有香港、澳门、海南、青海、西藏、宁夏少于1000万，其他的都远远超过1000万，有接近甚至超过1亿的。其次，人口密度也非常高，许多农村的人口密度甚至超过西方国家一些城市的人口密度。再就是人口迁移和移民问题，中国规模巨大的人口流动现象十分突出。人口的流入或流出主要取决于就业机会和收入水平能否增加，人口流出地与人口流入地的情况有很大区别，所有政策安排比如教育经费、土地指标等都是按户籍人头分配的，这就给不同的地方造成了新的利益切分可能。最后，各省的城市化率不同，发展的任务和途径有别，既要发展增量，还要消化和优化存量。无论是数量还是质量，城市化的需求都是巨大的。

关于“地”或者“空间”

“省”是国家根据政治、经济、民族等原则而设置的一级行政区。除了考虑中央和地方各级分层治理各有负责的方面以外，省级国土空间的内涵可以通过不同的图式（依照从确定到变动的程度）来加以刻画：

（1）行政区。

省级行政区有特定的面积、区位、资源，有中心地区与边缘地区，以及城与乡等。省级行政区的设置，是国家根据治理的需要来考虑的。由于中国省的规模较大，导致省下面的行政等级增加。而行政区划的变动，其原因根本上是要减少交易费用。

（2）地文区或者功能区。

施坚雅将传统中国经济地理理解为由地文（流域盆地）和市场等级所定义的若干个巨区，每一个巨区都是一个包含了城市核心区和边缘腹地的综合功能体系。在工业化、城市化时代，则优化成为依照国土不同的开发强度划分四类主体功能区。

（3）市场区。

商品及生产要素具有流动性，需要市场来配置资源以提高效率。现实中往往存在“行政区经济”和“市场经济区”的矛盾，经济发展是跨越行政区的，但行政管理却有各种制度壁垒。

而所谓规划，是对特定范围内“地”或者“空间”的用途进行规划管理，通过制止不合理的开发利用、保护环境资源以及提供高效有序的基础设施来提高居民福利。无疑，省级国土空间规划是庞大而复杂的系统工程，涵盖了环境、社会和经济等不同界面，涉及了政府各个主管部门和众多社会群体多方的预期交集和利益博弈，体现出国家意志，映射了未来愿景的空间画面。

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二、“新时期省级国土空间规划”的时间指向是当下与未来，需要深刻理解我国社会的主要矛盾，解决好发展的“不平衡不充分”问题，关键是突出高质量发展导向，要有效地推进高质量的城市化和一体化发展。

第一，城市化

中国前所未有的城市化，包括了相应规模巨大的资源利用、环境影响，以及就业、住房、交通、收入分配、社会保障的匹配情况，意味着农村生活方式转变为城市生活方式、出现更多城市景观和国土整治的过程，也是更多人参与社会关系构建的过程，同时意味着国内市场和国际市场的互动。2019年末中国城市化率已突破60%，更要讲究城市化的质量。以前各地一个劲地追求城市规模，而在城市治理水平既定的条件下，城市化水平未必就是越高越好。怎样走好城市化的下半场？要靠经济转型和改革。而破解城市化的改革难题，现行的土地和户籍管理制度、财政体制、官员考核体制困境是绕不开的障碍。进一步地，城市化的动力怎样持续？城市化动力来自市场的决定性作用和政府的规划、治理功能，并由两者协整产生的合力。这需要创新政府激励机制的设计和考核，区别不同地区的情况和发展条件，实行多元的发展战略，鼓励各城市 -区域发挥集聚效应，促进区域平衡，推动制度创新和增加公共服务，在推进方式上实行市场、政府与社会力量的结合。

第二，一体化

所谓一体化，原是将互不相同、互不协调的若干组织通过协同合作有机融合为一个整体以实现共同目标，需要通过城乡融合和区域协调发展来加以落实，其实质是要做到“公共服务均等化＋治理能力现代化”。新时期要通过城乡融合、精准扶贫等一系列举措，实行包括农民工在内的城市用地的人地挂钩、财政支出的人钱挂钩，改善人居环境，形成生产、生活、生态相协调的空间格局，推进公共服务均等化，按照人口多少来相对均衡地分配公共资源，使公民在文化、教育、医疗、养老、住房等方面均等化地享受国家的基本公共服务。同样，由于各省的城市化、工业化发展水平存在较大差异，在各自发展过程中，要实现错位发展、协调发展、有机融合，形成整体合力。省级国土空间规划的定位及其编制，除了要处理好省域的发展目标、任务和途径，发挥比较优势，体现地方特色，还要处理好国家区域分工和协同发展的内在逻辑，落实主体功能区等国家重大战略，推动国家区域协调发展战略在省域协同实施，解决国土空间矛盾冲突，创新城市化管理和国家治理模式。 

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