张泉：对省级国土空间规划编制中两个问题的思考

导读

《省级国土空间规划编制指南》(试行)于2020年1月17日发布实施。为更好地落实文件，指导全国各类省级、区域性国土空间规划实践，助推相关规划改革工作，强化新时期国土空间规划理论研究，特开辟“省级国土空间规划大家谈”专栏，诚邀专家学者献智献策。

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本文字数：2022字

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作者 | 张  泉

中国城市规划学会副理事长

当前正在开展省级国土空间规划编制工作，业内的理论探讨构建、实践探索交流，使人耳目一新、启发颇多。笔者在学习中觉得，在编制实践操作中，有些问题也宜多作思索，以期编制成果更加方便应用、实施管用。试举两例：

一

关于省级国土空间认识方面的问题

首先，空间要素和非空间要素与省级国土空间高质量发展的关系。

平面是空间本底，立体有容量；质量——高质量发展的“质量”， 其内涵既有空间性的，也有非空间性的，而且大量的、主要的要素是非空间性的，或者说主要是以非空间形式体现的。对省级国土空间的考虑与表述，如何把握空间性和非空间性内容的地位、比重、顺序等关系，才能实现省级国土空间的高质量发展。

其次，省级国土空间的问题尺度与相适宜的措施尺度、图纸比例尺度。

望远镜、放大镜、显微镜，尺度不同、关注不同；牛刀、菜刀、手术刀，各有所能、各尽其用。空间规划也一样，考虑不同尺度的空间问题，解决不同尺度的空间措施，需有相应比例的图纸。对应省级国土空间尺度的问题和措施，什么比例的地形图合适？在省级国土空间规划图纸比例确定的情况下，也可以反向思索：适合解决什么尺度的问题。再考虑细一点，例如，对应于生态、农田、城镇在分布、动态和精度需要等方面的不同特点，生态、农业、城镇三类空间的“三区” ，生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界的“三线”，作为今后实施的依据乃至刚性依据，适合或者分别适合用多大比例的图纸。

其三，是省区的相关定位。

我国各省区国土空间相关特点要素丰富多彩、区别甚多。国家尺度有东中西、南中北、沿海、沿江、沿边等，省区尺度也多有如苏南与苏北、珠三角与粤东北等人口、资源、经济的省内区域发展不平衡。除了直辖市这类省级国土空间，各省区之间有很多差别应当具体比较、认真研究。

中国地大物博、人口众多，很多省区的人口规模和国土空间规模都可以与中等国家乃至大国相比。以每平方公里人口密度而言，最高的江苏省将近800人（日本人口密度低于350人，除了城市型国家，韩国是人口密度最高的国家，亦仅525人），最低的西藏自治区仅2.1人（人口密度最低的几个国家如冰岛是3人，澳大利亚3.2人，蒙古1.7人），不同人口密度直接影响产业结构的选择和人居环境的特点，而不同的产业结构又伴随着相应的空间需求。从人口流向来看，东部沿海各省除了山东都是人口净流入，多的净流入人口超过千万；其他省区中，除了新藏青宁辽和内蒙古等六个省区，都是人口净流出，多者超过两千万人，而空间实际承载人口和流动人口的两头人居需求都需要予以考虑。再从省区人均GDP来看，最高的18000美元，最低的近4800美元，接近于中美两国的差距（如果考虑省级规划工作对象的市县，人均GDP差距更大），不同的发展阶段需要与之相适应的战略与路径。在资源环境条件、产业结构层次、市场内外向特点（例如外向型加工制造业实际上也为货物出口地区承担了部分空间需求）、发展阶段等方面，不同省区也多具有各自特点的省情区情。

如此众多、巨大的区别或者是差别，需要因地制宜研究发展战略、选择发展路径，也为各具特色发展提供了良好的客观条件和基础条件。按照国家的统一要求，紧密结合省情区情实际，才能切实发挥好空间规划体系中的传递作用。

二

关于省级国土空间规划。

首先，在详细调查基本省情如人口、资源、环境、基础设施、经济社会发展等现状条件的基础上，针对具体省情，如何科学选择对现状特点、强弱评判、发展潜力进行比较、借鉴的参照系，进行市场分析、趋势研究，为制定战略、选择路径提供科学依据。

其次，应当重视基本省情与发展目标、发展战略、发展路径、规划措施等规划内容的相互之间的合理性、逻辑性、可行性，特别重要的是：发展路径与基本省情的对应性，发展目标、发展战略与发展路径的逻辑性，规划措施对发展路径的支撑性、有效性和可行性。缺乏相应、相当支撑条件的目标可能只是一个良好的愿望，没有相应支撑措施的战略也可能只是几句饰面提气的口号。

其三，在保障绿色生态、可持续发展的前提下，如何对待自然资源，可以包括如何保护资源、如何利用资源、如何分配资源。

简而言之，保护自然资源的方式可以分为三大类：

原生态保护——原则上与生产、生活分开

利用性保护——合理用于生产

融合性保护——有条件用于生活 

利用资源——国土空间规划要求的主要内容之一就是利用土地资源，也常以三种标准：人均用地、地均产出、业均效率（多用于产业结构调整升级考量）。

分配资源——就国土空间规划要求的重要关注而言是分配建设用地指标，在实践操作中是主要问题焦点之一，也是统筹协调的难点之一。协调困难的主要原因正是来源于不同地区之间人口、资源、环境的各种客观差异，发展的不平衡及其带来发展阶段的差别和发展路径选择的区别。现状与趋势、效益与公平、市场与战略，等等因素，都可以作为要求的理由，都可能成为分配的原因。如何能够形成一套更加科学合理、广泛适合多种情况的分配方法和标准，以进一步加强刚性要求的科学性、可行性和稳定性，也是有待在实践中不断深化探索的。

END

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