从自然资源资产产权角度看民法典对国土空间规划的影响

导读

2020年5月28日，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）颁布。其中，“物权编”中涉及规划实施与管理中诸多领域，将对我国城镇化产生重要影响。中国城市规划学会特邀专家、学者，从规划视角解读《民法典》。

本文字数：2772字

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2020年5月28日，《民法典》经十三届全国人大三次会议审议通过，将于2021年1月1日起施行。习近平总书记在中央政治局第二十次集体学习时强调：“国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限”“各级党和国家机关开展工作要考虑民法典规定”“有关政府机关……要依法履行职能、行使职权”。

自然资源主管部门作为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态修复职责的政府组成部门，在履行“两统一”职责、组织编制和实施国土空间规划的过程中，必须认真考虑民法典的规定。各类规划编制单位在受政府委托编制国土空间规划的过程中，也要认真考虑民法典的规定。

笔者尝试从民法典与自然资源资产产权的有关规定出发，从三个方面粗浅地谈谈民法典对国土空间规划编制与实施的影响。

01

对规划客体的影响

传统的、可供规划的城市新增建设用地资源量会更少；而新兴的、需要规划统筹考虑的自然资源要素将更多。

改革开放四十年来以城乡规划、土地利用规划等为代表的空间规划的快速发展，首先得益于中国城镇化的快速发展和城镇新增建设用地的快速扩张。但随着耕地资源日益紧张，这种发展方式已不可持续。

《民法典》深入贯彻习近平生态文明思想，新增加了“节约资源、保护生态环境”等绿色原则和一系列条款，在物权编第244条中也坚持了“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地”的具体要求。一方面，从行政管理的角度强调了国家实行最严格的耕地保护制度和节约资源的基本国策；另一方面，从自然资源资产产权的角度强调了保护集体所有的土地产权，进一步夯实了耕地保护的产权基础。

虽然此前若干中央文件、2019年修订的《土地管理法》都已经反复强调相关内容，但在“法典”中再次写入，更加凸显中央对耕地保护的重视。在“管住总量、严控增量”的要求下，传统的、以新增建设用地为主要客体（甚至习惯于以新增规模定价）的增量规划，其发展空间已然“见顶”。但另一方面，新增建设用地的减少并不意味着规划任务减少。恰恰相反，随着国土空间规划体系的建立健全，需要规划统筹考虑的自然资源要素大大增加了。

《民法典》物权编第247、248、249、250条所规定的矿藏、水流、海域、无居民海岛、城市和农村的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，甚至于野生动植物资源（251条）、文物（253条）、国防资产（254条）、地下空间资源（345条），都是国土空间规划要关注的内容。规划的客体，已从单纯的城乡空间系统，进一步扩展为以各类自然资源为基础、以国土空间为载体、以资产产权为工具的全要素系统。

02

对规划内容的影响

传统的、由政府和规划师发挥想象的空间会更少；基于产权的、更具可操作性可实施性的规划需求将更多。

任何一个规划师恐怕都不会否认国土空间规划的理想主义色彩。多数规划师既擅长也乐意“关起门来”在“白纸”上描绘一个城市或区域发展的“终极蓝图”，而社会主义土地公有制以及“城市土地属于国家所有”这一基础性制度为中国的规划师充分发挥特长提供了产权保障，这使得规划师在“作画”时候基本不用考虑已有的产权，只需要考虑精英意图。甚至于线条的流畅、色块的规整等图面效果对于规划蓝图的影响，都远大于产权的影响。多数规划在绘制土地利用现状图时都不会专门制作产权底图，规划方案一般也都不会基于产权进行规划实施的经济测算。这一方法对于传统的增量规划没有问题，但对于存量规划，却常常碰壁。

实践中，涉及存量的规划要落地时，往往需要专业机构重新开展产权调查、评估等相关工作，遇到问题再回头调规。实际上，早在《物权法》时期，产权保护原则就已确立。《民法典》更是将“平等保护”作为一项重要原则，在总则第4条提出民事主体在民事活动中的法律地位一律平等，在物权编第207条突出强调国家所有权、集体所有权和个人所有权受法律平等保护。

《民法典》强调平等，强调私权保障，从另一个侧面来看，就是遏制公权力的滥用，规划权也不例外。且不说总体规划、分区规划，至少在详细规划层面，如果不更多考虑产权特别是集体产权和私有产权，规划的可实施性和可操作性就难以得到根本性的提升。

《民法典》第243条还进一步完善了被征地农民的补偿制度，在原有的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿以及社会保障费用的基础上，增加村民住宅补偿费用作为法定的补偿范围。对于乡村规划或者涉及征地区域的国土空间规划而言，如果能秉持平等保护产权的理念，在描绘蓝图的同时充分听取有关产权人的意见，并基于产权做一些经济测算，提出不同的实施方案，相比于传统的、基于图面效果的多方案比选，必然更受政府、群众以及市场主体的欢迎。

03

对规划涉及的权利主体的影响

传统的、需要协调的部门会更少；但新兴的、需要规划关注的权利主体将更多。

协调和平衡各方利益主体诉求，保障其发展权利，是规划编制和实施绕不开的重要内容。过去空间治理“九龙治水”的格局下，部门协调一直是规划师颇为头疼的问题。“多规合一”、统一国土空间用途管制后，相关工作压力将大大减轻。但另一方面，一些过去不太容易被规划所关注的权利主体重要性日增、话语权提升，需要重新予以审视规划对其的影响。

《民法典》物权编第206条在保留“国家坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基础上，新增加了“按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制”等社会主义基本经济制度，并强调“保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”。那么规划需要保障哪些主体的权利？值得注意的是，在《民法典》层面，国家、集体、私人的所有权是并列出现、地位平等的（物权编第五章的标题）。私人及其产权毫无疑问需要保障，但对于国家所有者的权益、集体所有者的权益，由于所有者不到位，他们的权利主张往往容易被掩盖、忽视，导致所有者权益不落实（并非没有受到关注，只是由于所有权和行政监管权不分，被制度性的忽视了）。例如，规划对于土地用途的确定，直接影响土地的资产价值和国家所有者权益和集体所有者权益，几乎没有规划从这个层面进行过测算或考虑。又如，集体经营性建设用地土地入市，受规划的影响极大。规划决定其是否符合经营性用途，进而决定了其能否入市，但规划如何充分听取集体所有权人的意见？《民法典》第246、262条分别明确了国有和集体所有的自然资源资产行使所有权的主体（其中国有自然资源资产的所有权行使主体还将在下一步的所有权委托代理机制中进一步明确）。

今后，规划如何统筹考虑国家所有和集体所有的自然资源资产产权主体的利益诉求？如何让这些多元化的利益主体更多的参与到规划编制和实施的过程中，充分主张其权利，充分保障其权益，是规划面临的全新课题。

自然资源资产产权制度、空间规划体系都是生态文明制度体系中处于“四梁八柱”地位的重要基础性制度。虽然《民法典》中没有出现与空间规划体系直接相关的表述，但《民法典》中关于产权制度的大量内容，既关系到规划的客体、利益主体，也将从多个方面影响规划的编制内容和实施过程。产权制度和规划体系如何协作推进，共同促进生态文明建设、建设美丽中国，还需要持续不断的探索以及更多有识之士的共同努力。仅以此文抛砖引玉，希望引发更多思想的火花和碰撞。

作者 | 邱少俊，自然资源部自然资源所有者权益司

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