路林：风险与韧性——综合防灾视角下的城市洪涝应对思考

导读

从今年6月份开始，我国多地发生洪涝地质灾害，对人民的生命财产造成了严重损失，防汛形势十分严峻，防汛工作刻不容缓。面对这场特大洪灾，中国城市规划学会组织专家、学者，从规划视角探讨防洪减灾。

本文字数：2558字

阅读时间：8分钟

 

作者 | 路　林

中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任委员，北京市城市规划设计研究院高工

2600年前《管子·度地篇》中有论: “善为国者必先除五害。水一害也，旱一害也，风雾雹霜一害也，疠（瘟疫）一害也，火一害也，此谓五害。五害之属水为大。”可见，水灾危害之大，治水之难。自1998年长江全流域特大洪水之后，我国开展了大江大河治理、病险水库除险加固、重点城市防洪工程建设等工作，修建了一批控制性水利工程。从今年的防汛实践看，这些水利工程通过科学调度起到了极为重要的作用，有力保障了人民群众的生命财产安全。在继续加强防洪基础设施建设的同时，从城乡建设的适应性角度进一步强化韧性城市建设，尽可能降低灾害对人民生产生活的影响，也可从另一个方面发挥兴利除弊的重要作用。下面从适应性规划和防灾生活圈两个角度谈一谈韧性城市建设认识。

01

积极推进应对气候变化的

适应性规划编制工作

适应性规划是指为预防未来潜在的气候变化风险对城市造成的不利影响而采取的有计划的、系统的、前瞻性的适应政策和行动，以城市规划的方式确保城市能够更好地抵御自然灾害，提高城市韧性，如纽约适应计划、伦敦适应计划等。加强气候变化和极端天气现象的适应性策略研究，是当前应对天气灾害的需要，也是城市中长期可持续发展的战略选择。

加强极端天气的预测与影响评估

灾害风险评估是适应性规划工作的基础，需要不断加强未来气候变化趋势预测、城市脆弱性分析和风险评估等方面的研究，同时建立完整的城市数据库和灾害情景模拟平台，通过构建多灾种、多尺度的大型实验基础设施，模拟灾害发生时的情景，辨明灾害对城市各个方面的影响。如纽约在桑迪飓风侵袭后发布了纽约适应计划，该计划以洪灾为重点，利用预期损失模型和成本效益分析法，对纽约2020年和2050年的气候风险进行预测，明确可能的影响范围及其潜在损失，并对不同规划措施的损益情况进行评估，为政府科学决策提供了有力的技术支撑。

图 纽约市100年一遇的预测洪水区和受影响的医院分布示意

（图片来源：《A STRONGER,MORE RESILIENT NEW YORK》）

完善适应性规划编制体系

适时推进应对气候变化的适应性规划研究工作，针对暴雨、洪涝等不同的极端气候类型，从城市形态与用地布局、道路交通、基础设施、生态环境、建筑设计等方面入手，明确规划目标并制定详细的适应性规划措施，并将其成果纳入国土空间规划编制体系当中。如在总体规划层面，落实安全韧性的城市空间布局、防灾基础设施、泄洪廊道等重要内容。

表 纽约应对气候变化的适应性措施

根据《A STRONGER,MORE RESILIENT NEW YORK》整理

0２

以保障受灾人员基本生活需求为目标

推进防灾生活圈建设

吃上热饭、喝上热水，这些人的基本生活需求在灾害发生时往往难以得到保障。在保障人民群众生命财产安全的同时，保障基本生产生活需要、保障一定程度的城乡正常秩序和运行是构建防灾生活圈的主要目标。

防灾生活圈体系是以生活圈为基础构建的城市防灾减灾体系，主要包含了以学校、公园绿地、公共文化体育设施为主的避难场所，道路、水、电、通信等生命线系统和物资供应、物流运输等物资支撑系统等。这样的防灾体系既可以推动城市防灾基础设施的建设，也可以促进城市公共资源的平灾共享，以确保灾害发生时生活圈内“自助”、“共助”与“公助”协同一致，共同发挥作用。

强调分区分级的建设思路

防灾生活圈体系是由各级防灾生活圈单元构成，层级递进的网络化体系，各级防灾生活圈单元内部的各类设施也形成层级结构，通过不同防灾生活圈层级的划分，配套相应的设施，服务于不同的空间范围，以满足不同级别防灾生活圈的防灾避难需求。以社区级防灾生活圈为例，结合“一刻钟生活圈”合理布局防灾避难设施和场地，适度预留设施空间，注重日常与应急使用的有效结合，同时加强对老幼病残等弱势群体避难的特殊考虑，满足社区紧急避难的需求。

强调城乡一体化的防灾生活圈建设

这次洪涝灾害提醒我们不但要加强对受灾农村地区的关注和救援,还应该从城乡一体化的视角去审视农村防灾减灾抗灾能力建设。加强乡村地区建筑、生命线工程情况的摸底工作，确保生命线系统的安全；建立“乡村防灾生活圈”，以1个或者若干个联系紧密的村庄为单位，并在每个乡村防灾生活圈内布置相应的救灾设施。

强调防灾设施的多灾种统筹利用

不断完善功能复合的综合性避难场所设计，从应急物资储备和防灾疏散通道等多方面统筹考虑洪涝的灾害影响。与日本相比，我国避难场所防范灾种类型和功能相对单一，现状主要以避震疏散场所为主，各大城市需要进一步寻求适用于本地的避难场所设计方法和途径，进行全局性、综合性、战略性的谋划，满足城市发展的需求。

图 日本室内避难场所的防隔离考虑设计

(图片来源：https://www.keguanjp.com/index.html)

同时需要提前谋划面对特殊时期灾害避难需求的方案。虽然目前全国疫情形势总体稳定，但决不能掉以轻心，在灾害发生而必须实施避难时，极有可能无法避免“三密（密闭空间、密集人群和密切接触）”的局面，在应急避难过程中避免新冠病毒集体感染与传播是灾害避难中的紧迫课题。

强调设施利用的平灾结合

防灾设施的设置除满足其自身功能要求外，还要兼具日常使用功能。城市的防灾圈的安全体系建设要着重加强对平灾结合重要性的认识，不仅各类防灾设施需要做到“平灾结合”，城市的医疗系统、交通系统、市政系统、商业服务系统等各类生活设施也要做到“平灾结合”、“平疫结合”，着力提升平灾转换水平，将各类设施用好用足。

强调对公众的防灾教育引导

推进综合防灾示范社区建设，积极开展防灾教育与应急演练工作，使全民防灾意识逐步提高，增强自救、互救能力。如面对洪涝灾害编制面向公众使用的城市洪水危险地图，以一种易于理解的方式面向居民提供信息，表达洪水发生时的危险区域、危险程度、避难场所和逃生路线。

图 日本面向公众引导的洪水风险图示意

（图片来源:https://map.bousai.metro.tokyo.lg.jp/）

0３

结语

在以人民为中心、高质量发展的新要求下，在城市建设中贯彻落实习近平总书记提出的“两个坚持、 三个转变”的防灾减灾战略思想，一方面我们要不断加强防洪水利设施的建设，另一方面我们也需要更加关注城市对洪涝灾害的适应能力，以韧性城市、综合防灾的理念和举措来应对洪涝灾害的复杂性与不确定性，保障在洪涝灾害发生时，城市能够适应洪涝负面影响确保城市核心功能和生命线系统不被破坏，市民可以有效的应急避难；洪涝灾害发生后，城市能够迅速恢复正常运转。

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