翟国方：增强城市韧性，降低水灾风险

导读

水灾的形成受到自然、经济、社会、文化、制度和管理等因素的影响，其应对是一个非常复杂而综合的工程。从规划视角考虑我国水灾应对策略的话，简单来说，就是通过增强城市韧性来降低水灾风险。

本文字数：2423字

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作者 | 翟国方

中国城市规划学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任委员，南京大学城市安全发展研究中心主任、教授，博导。

从今年6月份开始，在我国重庆、湖南、湖北、安徽、浙江、江西以及江苏等南方省市发生了持续的洪涝灾害，对我国人民的生命财产造成了严重损失。根据应急管理部的统计，截止7月10日14时今年以来洪涝灾害造成27省（区、市）3385万人次受灾，141人死亡失踪，直接经济损失695.9亿元，与近五年同期均值相比，洪涝灾害受灾人次、因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量和直接经济损失分别下降17%、50%、75%、和23%。跟严重的雨情和汛情相比，这次的灾情相对较轻，这可能主要得益于我国新世纪以来经济社会的快速发展有力地支撑了防洪减灾能力的整体提升。但是，根据中央气象台的长期预报，未来一段时间内我国南方地区连续强降雨过程的可能性依然存在，面临特大水灾的形势依然异常严峻，还不能掉以轻心，需严阵以待，做好防汛救灾的各种准备。

水灾的形成受到自然、经济、社会、文化、制度和管理等因素的影响，其应对是一个非常复杂而综合的工程。从规划视角考虑我国水灾应对策略的话，简单来说，就是通过增强城市韧性来降低水灾风险。具体来说，最重要的工作主要有以下六个方面：

01

重视水灾风险素养教育，强化全社会水灾风险意识。

随着经济社会现代化的不断发展和防灾减灾能力的提升，水灾风险出现的形式也发生了变化，相应的应对策略也应调整。如果社会对水灾风险缺乏足够的正确认识，比方说，水灾形成的机理是什么，水灾风险是什么，水灾风险能否降到为零，政府、社会、个人在水灾风险治理中的各自作用是什么，水灾风险随着社会的发展会怎么变化，等等，一旦遇到水灾，社会往往会发生恐慌，甚至会发生动荡。而风险素养教育，可以强化全社会的风险意识，能够有效降低灾时恐慌程度，从而使社会有更多的资源来有效应对灾害。

02

加强科学研究和信息技术应用，提高水灾预报预警精度。

任何灾害风险的治理，包括了科学研究、避险降险、应急准备、监测预警、应急响应、决策指挥、恢复重建等灾前、灾中和灾后应对的几个过程，但不同灾害有不同的特征。水灾，跟短时间发生的地震灾害就不太一样，一般是经历了雨情、汛情以后才有可能发生灾情的事件，有一定的时间跨度，短则几小时，长则几天，甚至几周，有较长的预报预警时间，因此，及时精准的预报预警，对抗洪救灾策略的制定、减轻人员伤亡和财产损失至关重要。北斗系统、遥感技术、无人机、大数据技术等已经在我国的防灾减灾中发挥了重要作用，今后要进一步加强这方面的应用研究，提升水灾预报预警精度。

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03

完善水灾的区域联防联治制度，提升流域水灾综合治理水平。

不论是1998年的特大洪水，还是今年的南方水灾，都是流域性的，而流域是由干流和若干大小支流以及湖泊构成的汇水区域，因此，特大水灾的治理一定是流域的综合治理。不仅要重视长江等干流的防洪设施的建设，也要关注支流及湖泊的防灾减灾。后者由于属地管理，往往受到财力等影响，重视程度相对不足，因此，往往也是流域性大洪水发生时的重灾区。不仅要重视江河沿岸的堤防、水闸等防洪设施的建设，也要重视流域内的水系水网优化、水土保护、联防联治等工作。

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04

修改补充《防洪法》，完善水灾风险治理的法律法规体系。

《防洪法》对我国江河、湖泊治理和防洪工程设施建设作了较为系统的规定，但从水灾风险的综合治理角度来看的话，缺项不少，例如，水灾风险以及本质属性不确定性，灾中的应急救援、灾后的恢复重建、居民应急避难演练、居民安全诉求等韧性相关内容，以及内涝易发区的水灾风险治理。施行中的《防洪法》是1998年实施的，我国的经济社会形势已经发生了天翻地覆的变化，防灾减灾的理念也在发生转型，对以《防洪法》为主体的洪涝灾害防御法律法规体系的修改完善势在必行，以适应新时代、新常态、新形势的要求。

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05

重视规划的战略引领和刚性管控作用，建立健全国土空间水灾风险治理规划体系。

国土空间安全是国土空间发展的底线和红线，国土空间规划就是要构建“安全和谐”的国土空间格局。在以往的城市群、都市圈、城乡规划中尽管涉及到防洪规划，但像《防洪法》规定的一样，几乎所有的防洪规划没有从韧性的角度来考虑水灾风险的综合治理。近年特大水灾频发，呼呼尽快构建与国土空间规划相衔接的水灾风险治理规划体系。当然，这个体系应是由水灾治理层级、治理要素、对象险种（洪水、内涝等）、治理过程以及治理主体等构成、相互嵌套的五维体系。

06

系统整合多源信息，全面提升水灾风险治理的科学决策水平。

现在是信息社会，每天产生海量的信息。信息是多源的，既有政府系统的，也有媒体的，还有网络的。不同来源信息的质量是不同的，但都具有收集、分析价值。国内外风险治理的成功案例充分说明：风险信息是否准确、公开、及时，直接影响到风险治理的效果。深圳市在2012年曾对城市安全风险进行了全面系统评估，并出版白皮书，分发城市家庭，起到了很好的风险宣传教育效果。但另一方面，据报道，我国水利系统近年借鉴日本经验，投了30多个亿做了洪水风险图，但由于种种原因只能在内部使用，让人费解，期待相关部门能够尽快公开，最大限度发挥它的社会效益。

日本神田川流域风险地图，图片来源网络

中华民族的发展史某种意义上也是与水灾的抗争史。中华民族之所以能够生生不息、薪火相传，得益于中华文明中道法自然、天人合一的伟大思想。随着国土空间规划体系的建立健全，我国的国土空间一定会更安全，人、水会更和谐！

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