城市灾害 · 脆弱性 · 应急风险管理
导读
面对新型冠状病毒肺炎（NCP），既需要坚定信心，同心协力，共克时艰，也需要科学理性地分析思考本次疫情的方方面面。对于规划师而言，从专业角度对城市的规划、建设和管理进行反思，吸取疫情带来的教训，探索面向全面小康的健康、安全和可持续的人居环境，是义不容辞的责任。为此，我们开辟“规划师在行动”的专栏，诚邀专家学者建言献策。
本文字数：5053字
阅读时间：16分钟
作者 | 唐 波
中山大学新华学院 资源与城乡规划系 副教授
一、城市灾害
城市的发展见证了历史的变迁和当今世界的发展潮流，城市灾害与城市发展往往相伴而生。灾害不只是给我们带来了巨大的经济损失，更多的是让我们对灾害有了新的认识、反思和审视。城市灾害主要分为自然灾害、事件灾难、突发公共卫生事件和突发公共安全事件4大类型。随着全球经济的高速发展和城市化进程的不断加速，灾害对于城市这个独特的自然—经济—社会系统的冲击和影响也逐渐呈现出一种动态、复杂和不确定的特点[1]。
城市灾害具有以下几个特点：
01
必然性和随机性
城市灾害与人类发展是共存的，是一种必然不可避免的现象。但灾害是多重条件下的共同作用形成的，涉及到地球各个圈层的物质性质和结构、人类活动的破坏，因此城市灾害活动又是一种复杂的随机事件，而这种随机性对灾害风险的研究产生巨大的影响。随着科学技术的进步，灾害风险的研究不断得到发展，也逐渐削弱了城市灾害随机事件的不确定程度。
02
突发性和渐变性
突发性的灾害一般强度大、过程短，破坏性强，如城市地震灾害、城市突发性洪水灾害等；渐变性主要是指灾害事件的发生主要经历一个较长的时间积累，所以在其强度和破坏程度方面比突发性自然灾害弱，但是持续的时间较长且有一个不断发展累进的过程，如城市内涝、城市地面沉降等。
03
危险因素复杂，灾害种类繁多
2004年，联合国开发计划署（UNDP）将危险因素（Hazard）定义为“潜在的能够带来损害的自然现象或人类活动，通常会引起人员伤亡、财产损失、社会和经济破坏或环境退化”。一般来说，危险因素通常可分为两类，第一类是离散的致灾因子，称为扰动；另一类是连续的致灾因子，称为压力。城市灾害的危险因素之所以这么复杂，主要是因为城市中特殊的自然环境与人类活动、经济发展状况、基础设施等都可能成为灾害的致灾因子。危险因素的复杂性，一方面使得城市灾害种类多样，另一方面使得城市灾害的成灾机理和影响机制变得更加复杂。
04
城市灾害的放大性和连锁反应
城市灾害特点与城市的特征密切相关。城市灾害效应放大化的特征与城市集聚性和城市系统性有必然的联系。城市化进程的不断加速，城市人口和物质财富出现了明显的集聚性，这种集聚效益使得城市自然灾害具有明显的放大效应。主要体现在两个方面：一方面城市主要灾害引发城市的次生灾害，另一方面城市灾害的直接损失引起巨大的间接损失。并且城市灾害效应的放大化是非线性的，主要表现在城市灾害的发生过程中，单种灾害变为多种灾害，小灾酿成大灾等。
由此可知，城市灾害的发生会呈现一种链发状态，即某单种灾害会形成灾害链，灾害链在一定条件下会形成灾害群，由此，城市灾害呈现一种放大效应。城市另外一个特征就是系统性，城市是“自然、经济和社会复合的人工系统”，日益庞大的城市系统，一旦灾害发生，就会有“牵一发而动全身”的效应。例如，2008年南方的低温冻害引起电路问题，导致铁路交通等运输受到制约，滞留旅客数量不断上升，居民水电资源得不到保障，各种物资的缺乏带来物价上涨，一系列的连锁事件就这样形成。如受这次新冠肺炎的影响，也出现了医疗设施、应急医疗物资和人员紧张，交通管制受限，生活物资一定程度上缺乏，人群心理紧张与不安等系列问题。因此，未来城市应对灾害以及灾后恢复的能力成为其可持续发展的一个必要条件。
二、脆弱性
脆弱性是一个复杂的概念。在自然灾害和生态环境领域的研究中，脆弱性被定义为暴露程度、应对能力和压力后果的综合体现[2]；在社会科学和经济发展等研究中，脆弱性被认为是决定人们（单独个人、群体和社区）应对压力和变化能力的社会经济因素[3]。所以，综合自然灾害领域和社会科学领域对于脆弱性的研究，可以认为脆弱性是承灾体（区域、群体、个人等）面对自然或社会环境中的压力或扰动可能造成的损失以及对这些压力和扰动的应对与适应能力，其中这种能力被认为是脆弱性的决定性因素，也在脆弱性调控和风险管理中处于核心地位[4]。随着研究的进展，脆弱性的内涵开始突破“内部的风险”的束缚，逐渐开始向自然、社会、经济和生态等外延因素拓展，使之从单因素向多因素、一元结构到多元结构演变。见图1。
图1 脆弱性内涵延伸图（作者自绘）
总结国内外脆弱性的研究，可以发现城市灾害脆弱性研究需要注意以下几个问题：
01
了解城市区域环境（自然环境与社会经济环境）和内部空间结构特征
这是研究的前提，因为城市之间的区域环境存在很多差异，每个城市的内部结构特征和它具有的功能是不同的，而这些差异会直接影响其脆弱性。
02
厘清城市灾害脆弱性的扰动因素和主要灾害类型
这是研究的基础，脆弱性的评价要基于单种灾害类型、多种灾害类型或者区域灾害类型，而每个城市受到的扰动因素和主要灾害是不同的，这些差异会一定程度上会影响脆弱性的变化。
03
选取适宜的评价指标和方法
这是研究的关键，指标体系和方法的选取一直是风险评价的重点，如何在了解城市的特征和主要灾害类型的基础上，选择科学合理系统的评价方法和指标是研究城市灾害脆弱性的核心。
04
分析城市灾害脆弱性的时空格局和演变
这是研究的展望，城市灾害脆弱性在不同的环境和地域存在着时空格局，在分析脆弱性的基础上来探讨时空格局演变有助于了解城市发展的动态。
05
提出风险管理措施促进城市可持续发展
这是研究的目的，对城市脆弱性的研究或者城市风险评价都是为城市发展服务的，提高城市应对灾害的能力及灾后重建恢复的能力是城市可持续发展的重要条件之一。
最后，城市灾害脆弱性是一个连续、动态和循环的过程，其研究过程涉及的尺度、因素和过程是比较复杂。如图2所示，人类活动和城市化进程是连结城市灾害和易损性的枢纽，这个过程是相互作用的。城市灾害易损性主要受到城市社会经济条件、城市人类活动和城市化进程的综合影响，主要表现为暴露程度、恢复力和敏感程度3个方面。脆弱性评价之后应提出减缓、调整及适应的措施来应对城市灾害，不断改善城市发展的自然环境条件和社会经济条件。在新的自然环境条件和社会经济条件下，城市灾害又会呈现不同的特点，它的脆弱性肯定会形成差异，这就反映出脆弱性的动态性。在整个城市灾害脆弱性评价的框架图中，特别要注意城市脆弱性的形成机制以及减缓、调整及适应措施对城市区域环境的改善作用[5]。
图2 城市灾害脆弱性研究框架（作者自绘）
三、应急风险管理
城市作为一个开放系统，风险源是普遍存在的。特别是在快速城市化背景下，人口流迁规模的不断扩大，对城市资源、环境、基础设施和城市管理提出了严峻挑战，城市要素的频繁流动也加剧了城市的脆弱和失衡，所以城市灾害风险研究是国际灾害研究领域的前沿与热点问题[6]。从20世纪50年代末开始，西方国家相继发生了环境污染、核泄漏、恐怖袭击、自然灾害等事件，这些社会风险问题波及到人类生活的各个领域，引起公众的恐惧和焦虑，使风险管理成为一个全球关注的公共问题。重点研究风险的定义、触发因素、放大路径，并进一步研究了应对风险的制度机制、风险的放大因素、风险放大引发的次级效应等问题。在风险管理和治理阶段，国际风险管理理事会提出的风险治理框架，主要包括预评估、风险评估、承受程度和接受程度判断及风险管理这几部分，而风险沟通贯穿始终，侧重帮助风险评估者和管理者发现和控制风险。
与此同时，风险管理研究解释理论和风险治理框架还需要因地制宜的应用，对于不同尺度的研究要区别对待。在风险治理上，要强调由政府-社会-市场-个人共同参与治理风险的立体体系，需要提高城市政府的风险治理能力、积极培育市场的自我规范能力、提高社会组织参与的热情和公平、充分发挥公民社会在风险治理中的作用。但目前我国风险管理体制、运行机制尚不健全；在灾害处理和应对方式、技术支撑条件不足；缺乏带有前瞻性的主动、科学的防范策略；灾害应对中缺乏社会力量的积极参与，社会公众的风险意识和公共安全意识匮乏。
四、建议
新型冠状病毒肺炎疫情是一次典型的城市乃至全国范围的突发公共卫生事件，主要起源于人类对野生动物不合理的利用。由于发生的时间特殊（春运）、起源城市为中心城市——武汉，所以这次突发公共卫生事件带来的影响也是非常大的，“受灾”人群多、波及范围广、后续风险高。针对这次疫情，根据城市灾害特点-脆弱性机制-应急风险管理等研究成果，笔者提出以下几点建议。
01
重新审视健康城市规划：加大对城市公共卫生事件的认识和营造具有恢复力、韧性的社区
以往的城市灾害研究多关注自然灾害、事件灾难等，未来要重点加强城市公共卫生事件这一类扰动对城市的危害。公共健康是人类社会系统建设和可持续发展的最基本目标之一， “十三五规划”（2016-2020 年） 更是首次将“健康中国”上升至国家战略高度，如何应对公共健康危害，实现健康“公共性”将是未来中国社会发展面临的核心问题之一。公共健康危害形势日趋严峻，综合测度社区恢复力，有利于摸清城市公共健康水平，对推动社区健康治理、促进健康公平、韧性社区的建设具有现实意义，同时对社会—生态系统恢复力研究向公共健康领域拓展及中国化探索具有理论创新意义[7]。所以需要将识别脆弱性人群、构建健康社区环境系统、社区恢复力定量评价等纳入未来健康城市规划的框架和内容。从人口结构、经济规模、城乡格局、资源状况、基础设施、政府管理、生态环境等角度建设韧性社区[8]。
02
利用大数据等新兴智能数据，加强对城市人口（弱势群体、流动人口）脆弱性、社区脆弱性的研究
以往的城市脆弱性多关注经济脆弱性、生态环境脆弱性等，对人口脆弱性和社会脆弱研究较少[9]。人口脆弱性和经济脆弱性一样，从侧面可以看出城市在灾害中的暴露程度和敏感程度。人口脆弱性应注重城市人口的集聚性、城乡人口差异、城乡老龄化、人口受教育程度等因子。值得注意的是，在人口脆弱性的评价因子中运用人口动力学的原理将人口迁入率纳入易损性的评价指标，因为城市地理位置优越、有良好的就业、教育、医疗资源等吸引外来人口的进入，城市之间和城乡之间的人口迁移逐渐成为土地利用、开发资源和环境变化的重要原因。那么，外来人口在进入城市之后的活动方式和适应环境的过程都将会成为城市灾害特别是城市突发事件的一个重要驱动因素。未来，可以利用大数据等智能科技与技术，加强流动人口与城市公共卫生、城市健康之间的关联研究。
社区虽然是我国城市管理的最小行政单位，但却是承担整个社会主体的最大单元，囊括了地理区位、人口特点、交通指引、生态环境等诸多方面因素，内部结构复杂是的社区的抗灾和应对灾害的能力薄弱。社区脆弱性的研究也是对宏观尺度脆弱性研究的后续延伸，从以人为本的角度出发，也是为居民群众精准定位办实事的具体体现。
03
城市应急风险管理需要“政府-社会-市场-公众”合力完成
新型冠状病毒肺炎疫情爆发之后，中国政府采取了两个“14天”交通限制和隔离管控等一系列措施，启动了多层次的应急预案，在应急管理中起到了中流砥柱的作用；同时各级政府各部门（交通、医疗、应急等部门）在党中央和国家的带领下，各司其职，在各自岗位上发挥自己的职能。社会组织和力量、市场机制也在这次疫情中发挥了物资流通、资金筹备、专业救援的功能等。大多数公众都积极响应“不外出”的预防指导意见，配合这次应急风险管理的行动指南。但在这次疫情应急管理过程中， “政府-社会-市场-公众”之间也存在沟通不够、协作欠佳、失效稍差、缺乏信任、公众自我监督和防护意识不够等问题，在一定程度上削弱了城市本身抗风险的能力，反而加重了一系列的社会危机和不必要的经济损失。所以，城市应急风险管理需要自上而下和自下而上双重管制相结合，需要“政府-社会-市场-公众”合力完成。
这次新型冠状病毒肺炎疫情给了我们新的反思，面对我国城市高速发展和城市间联系不断加强的背景，如何与时俱进地把握城市化加速阶段新的风险特征，如何摆脱就灾害论减灾的被动局面，如何拓展城市减灾的多学科（城乡规划学、管理学）领域，这些都将成为今后研究的主要思路。同时如何将这些研究理论、框架和结论应用于未来的城市灾害风险管理、健康城市规划、韧性城市建设等方面，也是今后需要思考和努力的方向。
参考文献（向下滑动查看）
[1] 邹乐乐．SEN 系统的易损性: 理论与实践［M］． 北京: 中国环境科学出版社，2010: 1－3．
[2] Watts M J, Bohle H G. The space of vulnerability: the causal structure of hunger and famine [J]. Progress in Human Geography, 1993(17): 43-67.
[3] Pelling M. Natural Disaster and Development in a Globalizing World [M]. London:Routledge,2003.
[4] Adger W N, Kelly P M. Social vulnerability to climate change and the architecture of entitlements[J]. Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change, 1999 (4): 253-266.
[5] 唐波,刘希林,尚志海.城市灾害易损性及其评价指标[J].灾害学,2012,27(04):6-11.
[6] 郭秀云.风险社会理论与城市公共安全——基于人口流迁与社会融合视角的分析[J].城市问题,2008(11):6-11
[7] 杨莹,林琳,钟志平,等.基于应对公共健康危害的广州社区恢复力评价及空间分异[J].地理学报,2019,74(02):266-284.
[8] 杨敏行,黄波,崔翀,等.基于韧性城市理论的灾害防治研究回顾与展望[J].城市规划学刊,2016(01):48-55.
[9] 唐波,刘希林.国外城市灾害易损性研究进展[J].世界地理研究,2016,25(01):75-82+94.
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