李和平、薛威、蒋文：重庆渝中城市包容性更新理论框架与实施路径

导读

本文以重庆渝中城市为研究对象，回顾了直辖以来重庆城市更新发展历程及现状问题，提出更新对象日益多元但不够全面，更新模式日益多样但不够健全，更新机制日益丰富但不够有效，更新政策日益完善但仍需系统性配合等问题。文章提出包容性城市更新的是城市客体包容不同人群主体的必然要求，阐释渝中城市包容性更新是以文化价值的彰显为核心目标，以空间、产业、社会三个方面为支撑的城市高质量发展模式；建构“理念包容-对象包容-过程包容”三位一体的包容性城市更新逻辑框架，以及“政府责任、居民自觉、市场能量”有机构成的更新动力；进而提出渝中城市包容性更新的社会发展、产业发展以及社区空间发展实施路径。

本文字数：6142字

阅读时间：18分钟

 

作者

李和平，中国城市规划学会理事，重庆大学

薛  威，四川美术学院

蒋  文，重庆大学

关键词

重庆渝中  包容性城市更新  理论  路径

1

直辖以来重庆城市更新发展历程及现状问题

1.1直辖以来重庆渝中城市更新发展历程

旧城综合整治阶段（1997年～2005年）。

重庆市在直辖初期，由于经济底子薄、历史欠账多，旧居住区的更新改造处于探索阶段，实行“先易后难”的原则。渝中区基于改善人居条件开展了小规模老旧住区更新及大型公共项目建设，更新方式主要采用大拆大建模式。如依仁巷片区、棉花街片区、临江门片区等，通过更新改造创造巨大的经济价值。由于受经济利益的驱动，越来越多的房地产开发公司纷纷加入。2003年，重庆市开展了老旧住区与工业区在内的大规模城市拆迁，包括渝中区化龙桥等地区（图1）旧城综合整治改造[1]。由于各种法律政策的完善，拆迁安置方式也有了可供居民选择的余地。然而，居民与开发商的矛盾依然十分尖锐。

图1 改造前后的化龙桥片区

资料来源：网络资源

城市功能补充阶段（2006-2010年）。

重庆市政府于2006年11月颁发渝府〔2006〕147号文件，即《重庆市人民政府批转市建委等部门关于实施2006—2010年主城区危旧房改造工程意见的通知》：旧房危房共实现590万余平方米改造，加强历史文化、传统文化和优秀建筑的保护，积极鼓励居住在中心区危旧房的居民外迁[2]。并提出在确保老百姓居住面积增加的基础上，增加绿地占有率。自此，《重庆市人民政府关于印发加快主城区危旧房改造实施意见的通知》（渝府发〔2008〕36号）和《重庆市人民政府关于印发主城区危旧房拆迁补偿安置工作指导意见》（渝府发〔2008〕37号）等文件纷纷出台。

空间品质提质阶段（2010-2015年）。

重庆市《十三五国民经济和社会发展规划》及全市近期建设规划中提出将提升居住品质、旧城有机更新作为重要工作内容。该阶段城市更新通过社区更新、立面改造、街道更新试点规划等工作探索适合重庆的微改造模式。2011年的嘉陵桥西村社区开始更新治理，2014年评为3A级国家景区，是物质更新与社会保育创新规划的代表[3]。从2010年初始，主城区开展了建筑外立面改造工程，主要选定了建筑色彩以灰色为基调，立面风格延续民国时期建筑，如中山四路改造等。另外开展了渝中区七星岗街道更新规划试点。该阶段城市更新包含了居住、商业、工业、传统风貌等功能用地，城市更新方式包含了立面改造、环境整治、社区培育、文物活化等，城市更新更加综合化、多元化。但除个别社区外，多采取拆建或单一的外立面翻新，一定程度上丢失了城市特色。另外包括山城巷、白象街等极具重庆历史特色的社区被大范围拆除，令人遗憾。

城市整体提升阶段（2016年-至今）。

2016年开始全国范围内开启了“城市双修”系列专项行动，就重庆渝中城市更新来看，更新对象更加多元，将目光拓展至难度较大项目，更新对象类型在原老旧社区、工业区之外，又纳入了城市商业服务、文体服务、历史保护等综合功能片区更新；同时对城市更新的议题更加谨慎，吸取了之前的更新经验，保存渝中城市特色（图2）、提升居民生活品质等需求下谋求新的更新改造模式和新的政府引导路径[4]。

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图2 渝中区2017年提出“三个十”的重点城市更新保护区域

资料来源：作者自绘

1.2重庆渝中城市更新的问题梳理

1.2.1更新对象日益多元但仍不够全面

通过以上历程回顾可以发现，渝中城市在改造完高经济回报率的旧住区及工业用地后，开始关注近期建设但已明显破败的住区，这一系列的更新难度大，也更加关注民生、文化层面的打造。某些经济回报率低、较难改造的地块，诸如李子坝片区、鹅岭老旧小区等，这些地段由于其历史文化价值突出及当地居民的强烈需求，早已纳入渝中区更新计划表，但由于各种具体原因无法落实。另外，没有独特优势的破败住区，如飞机码头街区、大井巷街区、金汤街街区、枣子岚垭街区等，尚未纳入渝中区近期城市更新项目表中。

1.2.2更新模式日益多样但仍不够健全

渝中城市逐渐加强了历史街区、优秀近现代建筑的保护，对更新后的城市风貌特色也有了明确要求。但在具体操作过程中选择何种更新模式仍是一大难点，以目前正在实施中的十八梯片区、湖广会馆片区更新为例，针对如何面对其资本市场的压力，在渐进式更新中保留住历史文脉等问题，社会各方面反馈意见不一。除开以市场、政府为主导的更新模式外，居民做主导方的由下而上的社区更新营造模式在渝中区还没有完全展开。嘉陵西村的居民参与仍是局限于社区自治方面，居民并没有作为主导参与进社区更新当中。

1.2.3更新机制日益丰富但仍不够有效

从市场方面来看，存量用地的开发建设主要由政府主导，对社会资本、民间资本的吸引力较弱，如何广泛吸引社会资本的同时能有效监管更新实施过程是渝中城市更新的一大症结。

从政府方面来看，总的来说城市更新的政府各部门及平台公司运作及管理机制的不完善，缺乏利益协调，使得存量更新项目操作审批难度陡增[5]。

从居民方面来看，原住居民对更新呈现一种他组织的模式，居民的话语权被忽视。没有得到应有的权利和尊重，其意志和意愿无法提前表达，也是今后需要完善之处。

1.2.4 更新政策日益完善但仍需系统性配合

重庆在全市层面近20年来出台了较为系统的危旧房改造、棚户区改造、市容环境综合整治、房屋拆迁管理等政策文件。旧城改造政策涵盖内容愈加广泛，且对实施主体、管理过程、保障体制等多方面进行了规定。但从全市的更新政策框架最终落至各区的各具体更新项目上时又面临挑战，需要加强更新各相关政策的系统性配合。

2

重庆渝中城市包容性更新的理论建构

2.1包容性城市更新的价值导向

从问题梳理来看，重庆渝中近年来已经认识到政府主导、以拆为主的粗放式城市更新模式的不足，并开展了多方面的实践探索。然而，城市更新归根到底是城市价值和利益的再分配，不从价值导向和路径范式的层面进行系统梳理，实施中难免出现各种问题[6]。在包容性视角下，可持续发展是城市更新的根本价值追求，其价值导向提倡城市更新更加注重富有对于底层、强者对于弱者、本地对外来、国际对于传统的共存态度，是城市客体包容不同人群主体的必然要求。

包容性发展的核心关注点首先是人，其核心要旨是让发展的成果惠及全体人民，让人民共同承担发展责任、拥有发展机会、分享发展红利，形成最大公约数，增强发展的持续性和内生动力。2015年12月召开的中央城市工作会议提出坚持人民城市为人民；要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”。随后习总书记又针对深入推进新型城镇化建设，提出要坚持以“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念为引领。以人的城镇化为核心，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感。党的十九大报告进一步明确“坚持以人民为中心”的发展思想。可见，包容性城市更新的价值导向与新时代城市发展的根本诉求相吻合。

2.2重庆渝中城市包容性更新的内涵

在经济学领域，Rauniyar、Kanbur等学者将“包容性增长”划分为经济维度、社会维度和制度维度三个维度，并提出这三个维度互相促进，互相影响，才能共同达到“包容性增长”[7]。同时，在空间设计领域，大量学者也展开了包容性空间更新设计的研究。研究结合国内外研究，探索提出渝中城市包容性城市更新的内涵，即：渝中城市包容性更新是以文化价值的彰显为核心目标，以空间、产业、社会三个方面为支撑手段的城市高质量发展模式（图3）。其中，空间品质提升是人们生活水平提高的必然诉求，产业业态高质量发展是城市可持续发展重要条件，而更新中的各社会主体及其合作关系是城市包容性更新的重要动力机制[8]。

图3 渝中城市包容性城市更新三位一体的内涵特征

资料来源：作者自绘

2.3 重庆渝中城市包容性更新的逻辑框架

可见，包容性理念理应成为现阶段城市更新的价值追求。为提供可操作的实践路径，必须构建完整的包容性城市更新逻辑框架，本研究提出“理念-对象-过程”三位一体的渝中城市包容性更新逻辑框架。

2.3.1理念包容：基于多元目标包容的更新价值理念

变“拆、改、留”为“留、改、拆”，在更新理念层面就强调包容多元目标，改变传统城市更新以拆为主的方式。在具体理念指引层面，提出：第一，应以现势状态识别为基准，建立针对性强的更新体系，第二，应以用地、空间结构优化为保障，实现渝中区内涵高效发展，第三，应以中长期目标为依据，明确渝中区更新价值导向，第四，应以利益协调为手段，提升渝中区多元治理水平。

2.3.2 对象包容：基于更新对象包容的多维更新层次

包容性城市更新涉及空间质量、经济业态和社会公平等三个维度的更新层次（图4），其中从参与对象到更新对象，体现的是多元对象兼顾的综合性更新体系。强调社会层面上的话语权与公平是包容性的社会基础保障，经济层面上的扶持与补偿是渝中区包容性产城特色延续的保障，而空间层面的多样性包容又是渝中区城市文化特色的具体表征。

图4 渝中城市包容性更新对象的多维层次

资料来源：作者自绘

2.3.3过程包容：基于更新过程包容的更新路径引导

包容性更新需要在价值理念层面注重包容性，在更新的内容层面注重包容性，同时在更新的过程层面应该更加注重落实包容性。更新的过程包括更新的决策过程以及更新的利益分配过程等。更新过程中多个角色广泛参与，在决策的行为主体、决策组织流程以及决策的相应对话平台层面予以落实。更新过程凸显利益共享，从更新手段层面考虑机会的平等，补偿人们社会因素改变遭受的影响。

2.4 重庆渝中包容性城市更新的动力构成

在调研中我们发现，很多城市更新项目停留在规划设计层面，而付诸实施的较少。这其中对城市更新动力机制认识不足导致的主体错位、路径失当是重要原因，因此必须深刻认识其更新动力机制。针对重庆渝中包容性城市更新，明确提出发挥“政府的责任”作用，在产权基础上“居民的自觉”以及社会资本发挥“市场的能量”，三者作为核心动力，发挥各自优势以有机整合，形成合力来共同推动城市更新工作。在动力构成明确基础上，才能提出具体的社会发展实施路径，避免各主体间作用混淆。

3

重庆渝中城市包容性更新的实施路径

3.1 重庆渝中城市包容性更新的社会发展路径

建立城市更新长效协调机构。建议参照深圳罗湖、广州等城市，在渝中区成立专门负责城市更新各项事务的城市更新协调机构，将多个部门整合到目标单一的管理框架之内来全权统筹有关事宜[9]；支持社区组织，激发主体活力。渝中区政府可将部分组织权限交由社区组织，强调社区多元合作，加强政府、社会组织、开发商与居民的有效互动；将社区规划师制度作为社工组织的重要组成部分，形成居民与规划部门、政府之间的上下沟通桥梁；在政府引导下充分利用政府平台公司（如巴渝民宿集团等）商业运作平台，整合多方力量（图5）；借鉴深圳城中村老旧住宅改造植入成熟物业管理并承担安全主体责任的经验，形成基于精细化管理的闲置住宅改造，实现物业提升。

图5 商业运作平台推动城市更新

资料来源：课题研究文本

3.2重庆渝中城市包容性更新的产业发展路径

人产耦合、产城融合的包容性产业发展方向。目前渝中区仍有部分老旧区域的居民消费能力不足，主要依靠单位的生活费、下岗费、最低生活保障费和不稳定的临时打工收入，呈现出弱势化趋势。产业发展应关注不同收入，尤其是中低收入家庭群体的生产生活服务需求。通过不同层级的产业置入提供更加精细的民生保障政策。高端人才引领城市发展，主流人才焕发城市活力，普通劳动力保障多样性。另外渝中传统城市具有产城融合的优良特点，但近年来随着房地产开发规模增大，对产城融合影响较大。渝中区产城融合发展，应注重产业自身开发与配套设施开发同步进行，产业开发类型与渝中城市文化特色相匹配。

多元发展、互补共生的包容性产业结构。多元发展的产业构成包括整合优势产业推动产业国际化发展，传承历史文脉的特色产业空间，而互补共生理念下产业升级包括日常服务业态（老字号）以及互联网及其他创新创业平台等[10]。最终形成类型丰富、特色鲜明的包容性产业空间，如在大型商业中心及电商冲击下，重庆街头巷尾的小微传统商业正面临着严峻挑战。因此应支持特色小店发展，针对特色小店比较集中的重点巴渝特色主题街区进行必要规划管控，处理好环境细节（图6）；放开准入条件，鼓励引入市场主体[11]；允许各区“居改非”、“外摆摊”试点，一店一策、一路一策，精细化针对性地加以引导。

图6 利用闲置空间改造成的街头商业空间

资料来源：课题研究文本

3.3重庆渝中城市包容性更新的社区空间发展路径

“精细化”的开放空间：突出山地空间特色，提倡存量空间的精细化设计。住区空间环境设计应满足儿童和青少年成长发展的需要，保证必要的活动场地，其中设置必要的体育设施和活动器械。对于老年人，应在住区外部空间为老年人营造安适的居家养老的环境。针对社区目前存在的活动场地尺度不宜，活动功能设置不当等问题，应对开敞空间进行重新组织和提档升级。针对老旧住区山地竖向特点，搭建垂直住区空中步行系统，增设“次级地面”，在电梯有限的情况下，达到交通的便捷和高效（图7）。

图7 白象居空中连廊改造示意

资料来源：课题研究文本

 “人性化”的配套设施：满足日常生活需求，优先弱势群体的基础生活需求。基本生活配套在调研中居民呼声最高，也是最迫切的更新需求，与日常生活有着密切关系，建议增补照明防盗等安全系统，保障基础生活服务。考虑到非正规经营主体依赖于社区社会网络的支持，并遵循居民消费习惯，应设置相适应的公共空间对非正规经营区域进行引导，统筹商业设施，营造低成本的生活环境。设施灵活配置，创新管理以促进资源共享。从城市的角度考虑图书馆、体育设施、停车场等服务设施资源的整合与共享，避免封闭小区追求服务设施配套“大而全、小而齐”，发挥服务设施最大效益。

参考文献（上滑查看全部）

[1]  杨洵. 城市更新中工业遗存再利用研究[D].重庆大学,2009.

[2]  杨玲.重庆城市更新中“城中村”改造的思考[J].城市观察,2011(02):106-112.

[3]  黄瓴.理想人居:重庆渝中区嘉陵桥西村更新纪实[J].人类居住,2015(02):45-48.

[4]  卢旸. 基于社会过程思维的城市社区更新规划评估[D].重庆大学,2016.

[5]  郝一龙,金贤锋.重庆城市更新体制机制创新[J].中外建筑,2018(03):74-77.

[6]  周滔,曹琪铭.城市更新背景下新建大型商业综合体对周边商业网点的影响研究——以重庆龙湖时代天街为例[J].城市住宅,2018,25(09):92-95.

[7]  Raniyar,G and Kanbur,R.Inclusive Growth and Inclusive Development:A Review and Synthesis Of Asian Development Bank Literature[J]．ADB Occasional Paper，2009（8）.

[8]  李和平,惠小明.新马克思主义视角下英国城市更新历程及其启示——走向“包容性增长”[J].城市发展研究,2014,21(05):85-90+109.

[9]  王振坡,张安琪.我国包容性城市更新发展的实现机制研究[J].学习与实践,2018(09):22-30.

[10] 邹明妍,周铁军.城市更新视野下旧工业建筑适应性再利用——以重庆501艺术基地为例[J].建筑与文化,2018(11):194-195.

[11] 程政博.城市更新背景下街道空间的再地域化[D].北京：中共中央党校,2017.

*本文为2019中国城市规划年会论文。

本文受重庆市规划与自然资源局《重庆城市更新的包容性理论与实施路径——以渝中区为例》科研项目、四川美术学院研究项目（2019JG29/18BSPY012）资助。

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