学术季 | 同济大学主持学术对话：“集体经营性建设用地入市对城乡发展的影响”顺利举行
导读
2020年9月18日， 以“集体经营性建设用地入市对城乡发展的影响”为主题的学术对话采用线上的方式顺利举行，吸引数百位学界及行业代表同步参会。本次会议是中国城市规划学会学术季系列活动之一，由同济大学建筑与城市规划学院主持，耿慧志教授担任学术对话主持人。
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随着农村人口城镇化引发集体土地闲置且国有建设用地后备供应出现不足，农民土地财产性收入长期被剥夺而城乡居民收入差距亟待平衡，集体经营性建设用地入市成为建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制并合理提高个人收益的重要机遇。该政策有助于扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；完善土地租赁、转让、抵押二级市场。2020年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，着重提出“出台农村集体经营性建设用地入市指导意见”“建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度”。
为响应国家土地政策，探讨用地变革带来的城乡关系变化，2020年9月18日， 以“集体经营性建设用地入市对城乡发展的影响”为主题的学术对话采用线上的方式顺利举行，吸引数百位学界及行业代表同步参会。本次会议是中国城市规划学会学术季系列活动之一，由同济大学建筑与城市规划学院耿慧志教授担任学术对话主持人。
主持人首先介绍参加学术对话的讨论嘉宾、提问嘉宾以及对话议程，会议主要分为对话讨论与提问分享环节。同济大学建筑与城市规划学院城市规划系系主任杨贵庆教授为本次学术对话致欢迎辞，对本次参会嘉宾的学术分享与工作支持表达欢迎与感谢。
致辞后，会议正式开始。主持人从政策背景、内在动力、政策要求、存量规模及试点概况五方面介绍集体经营性建设用地入市的基本情况，并对讨论议题做出提示。
杨贵庆
学会山地城乡规划学委会副主任委员，同济大学建筑与城市规划学院城市规划系系主任
耿慧志
同济大学建筑与城市规划学院教授、城市规划系副主任
在学术对话讨论环节，8位业内知名专家分别进行精彩发言。
沈 洁
上海市松江区规划资源局资源利用科科长
沈洁科长对松江区集体经营性建设用地入市的试点工作情况进行介绍，提供丰富的实操信息。自2015年至今，上海松江区农村集体经营性建设用地入市“1+5”配套文件出台，首幅集体经营性建设用地试点地块（永丰街道H单元H30-01地块）成功入市，《上海市松江区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理实施细则》出台，新浜镇南阳村6幅商办地块组合挂牌出让。沈洁科长指出，通过集体经营性建设用地入市试点工作的实践，农民的知情权、参与权与决策权全程得到保障，并获得实际入市利益；企业通过统一的评估口径、流程审批、市场交易与平台监管获得安全感；政府从使用主体、合同期限、法律纠纷、权属纠纷、征地计划等角度提出入市地块的负面清单，并设定符合入市土地的相关条件，构建规范高效的交易规则与监管制度，建立合理的增值收益分配机制。
刘守英
中国人民大学经济学院教授、党委书记、院长
刘守英教授回顾集体土地入市三阶段及问题，并对乡村经济活动方面提出四个建议。刘教授指出，集体经营性建设用地入市的需求源自两个变化，首先是乡村经济活动的多样化及复杂化，大量要素进入农村，农业回报上升，要素组合升级；其次是城乡形态变化，单一城市形态转为城乡融合形态，该形态挑战传统的城市化理论，不同于传统的空间、功能及要素配置城乡模式。集体经营性建设用地入市，需要解决规划权力与建设用地权力的关系问题，地方政府、城市及乡村用地的矛盾问题，入市后对乡村功能的认识问题。刘守英教授认为，乡村振兴出现很多反复等现象的背后是对乡村功能认识的缺失。乡村本身具有经济、社会、长期发展可持续的功能，而乡村政策仅仅注重保护耕地及保障粮食安全，忽略了乡村在经济活动中应该承担的作用。
吴宇哲
浙江大学公共管理学院教授、学术委员会主任
吴宇哲教授分析德清集体经营性建设用地入市的经验，提出宅基地改革与新型城镇化的思考。依据国务院相关文件指示，“允许村集体在农民自愿的前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”，而宅基地的再利用存在障碍，宅基地转变为其他功能缺乏基础发展条件。因此，宅基地改革应该与城市落户相结合，保障住房的提供是宅基地进行交易的前提。
沈 迟
国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心 副主任
沈迟主任分享集体经营性建设用地入市的四个积极方面，并对宅基地的未来发展进行讨论。沈主任指出，目前集体经营性建设用地入市仍然存在的问题是，入市限制条件过多，入市价格参考征地价格进行补偿，扭曲市场的真实价格；顶层设计过于笼统，忽视地域市场需求的差异；中央意愿与地方试点目标存在较大差异，地方政府往往追求利益，通过调整土地所有权、组织间合作等方式增加入市指标。宅基地与集体经营性建设用地难以区分，希望能够将集体经营性建设用地入市与农村宅基地的有序退出相结合，探索有更大市场、更多存量的用地转换。
桂 华
武汉大学中国乡村治理研究中心 教授
桂华教授从集体经营性建设用地的概念切入，提出制度政策、利益分配、市场容量、入市规模的思考。桂华教授认为，集体经营性建设用地的概念在法律及制度方面没有清晰定位，应将法律概念与规划概念结合，进一步严肃化。政府在集体经营性建设用地入市中起到利益权衡及收益再分配的角色，“增减挂钩”政策的本质是对偏远地区农民利益的剥夺。由于乡村开发容量有限，经济增长在目前阶段的主要来源仍是城市，乡村仅起到后方、保底及退路的功能，因此集体经营性建设用地入市规模有限，需要理性认识。
王明田
《小城镇建设》杂志执行主编，中国建筑设计研究院城镇规划院副院长
王明田主编对集体经营性建设用地入市方式、各方利益博弈以及规划要点进行分享。入市过程中，多方主体利益的博弈表现为：地方政府将原来非法用地纳入合法途径，收取部分土地的调节金，降低工商业用地成本，获得更多税收；集体经营性组织权衡除去调节金外的收益，表现出不同的积极性；上市后使用方可能承担设施配套等额外成本，将评估整体收益；现状使用者的利益及诉求可能被忽视，需要考虑其合理利益补偿。王主编认为，乡镇将成为统筹集体经营性建设用地的平台，乡镇规划应承担统筹集体经营性建设用地的职责。乡镇规划作为基础单元，便于打破村庄界限，有助于实现集体经营性建设用地最优配置。
彭震伟
学会小城镇规划委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院党委书记、教授
彭震伟教授从乡村的发展定位入手，提出入市过程中的利益分配、宏观政策等问题。上海已经明确乡村的整体定位，乡村作为城市的稀缺资源，作为未来核心功能的承载，作为形成核心竞争力、提升能级的战略发展空间。彭教授同样指出，以往集体土地通过征地的方式转变为国有土地进行开发，乡村人口没有获得由此产生的附加收益。乡村土地的改革没有完全成功是由于主力往往来自城市政府，政府考虑收益的再分配对既有体系的影响，包括城市发展建设投融资等。乡村发展要与国家宏观政策一盘棋考虑，以保障乡村发展权为前提，实现城乡发展要素及资源的合理配置及再配置。
李京生
学会乡村规划与建设学术委员会顾问，同济大学建筑与城市规划学院教授
李京生教授以自身实践介绍，集体经营性建设用地入市分为规划入市、农民自主入市及指标入市，其主要难度在于利益分配，对原有房屋的拆迁改造及基础设施配套。其积极意义在于促进城市人才回流，促进产业发展与就业。在有规划的前提下，新形势下的入市对乡村获得土地指标有积极意义。
张 立
学会小城镇规划学委会秘书长，同济大学城建干部培训中心主任
提问分享环节，张立教授对上海的集体经营性建设用地入市试点由民企或私企购买的比例进行提问，并希望了解民企或私企购买后可能产生的问题。
陈 晨
同济大学团委副书记、乡村振兴研习社责任导师
陈晨教授提问，如果集体经营性建设用地大规模入市，如何控制其供应数量、节奏、时序及功能；空间上如何与现有国有建设用地进行统筹；外围农村地区是否需要控制性详细规划解决土地使用问题。
陈 琳
上海市城市规划设计研究院国土与乡村首席规划师、三所所长
陈琳所长针对异地入市、海南集体用地整备制度的内容进行提问。
沈洁科长、沈迟主任、吴宇哲教授对以上问题作出回应与交流。
最后，学会小城镇规划委员会主任委员，同济大学建筑与城市规划学院党委书记彭震伟教授致谢辞，对嘉宾的参与表示感谢，并对该议题的进一步讨论进行展望，会议成功举办。
本次学术对话促进了城乡规划、土地管理、乡村治理等多领域的沟通与交流，积极分享了集体经营性建设用地入市的政策、理论及实践方面的信息与观点，对助力乡镇规划建设，实现乡村振兴有重要意义。
供稿单位：同济大学建筑与城市规划学院
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