杨昔：永久基本农田红线划定与保护利用 | 学术季
导读
2020年9月19日下午，由中国城市规划学会统筹，华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城市规划设计研究院主办，华中科技大学城市规划系、湖北省新型城镇化工程研究中心承办的2020中国城市规划学术季“市县国土空间总体规划”华中科技大学建筑与城市规划学院专场会议正式举行。武汉市规划研究院土地利用规划所所长、高级工程师杨昔应邀作了题为《永久基本农田红线划定与保护利用》的精彩报告。
本文字数：3206字
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杨 昔
武汉市规划研究院土地利用规划所所长、高级工程师
杨昔所长主要围绕永久基本农田是什么、怎么划、怎么用三个问题展开汇报，系统梳理了永久基本农田的概念、管理要求、基本特征、调整渠道等内容。杨昔所长认为永久基本农田涉及中央和地方事权的博弈逻辑，反映的是一种管理逻辑，因此永久基本农田的管理要求处于动态变化过程中。虽然永久基本农田的管制约束较多，但规划师仍可以根据城镇的景观格局、功能分区来做好整治分区和差异化的利用，从而实现基本农田的多元化和功能化，让大家享受到农田的好看、好玩和高效。
01
基本农田是什么？
1、永久基本农田的概念与特征
基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据国土空间规划确定的不得占用的耕地。永久基本农田即对基本农田实行永久性保护，“永久”并不代表永远不能占用的基本农田，而是指规划期内不得占用的农田，加上“永久“二字体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视，以及严格保护永久基本农田的态度。
永久基本农田呈现出四大特征，一是体现了国家意志，通过国家、省、市、县层层分解目标，最后在乡镇层级落实到地块；二是管理刚性约束，作为三条控制线之一，占用永久基本农田需报国务院审批；三是规划期内目标不变，不得通过擅自调整县乡国土空间规划规避占用永久基本农田审批；四是布局稳定延续，总体保持稳定，仅能通过少数渠道进行局部微调。
2、永久基本农田与耕地的关系
首先是内涵的不同：耕地是现状的概念，面积每年都在变化，而永久基本农田是规划的概念，面积不变；
二是构成要素不同，耕地是永久基本农田空间布局的基础，而永久基本农田绝大部分是耕地，但因历史的原因不排除有少量的可调整地类、名优特新农产品生产基地的其他农用地，需要强调的是，在未来划为永久基本农田的必须是耕地；
三是审批要求不同，占用永久基本农田报国务院批准，占用耕地超过35公顷报国务院批准；最后，相对应的税费标准也不同，占用耕地要按土地补偿费的1倍缴纳耕地开垦费，而占用永久基本农田则按土地补偿的2倍缴纳耕地开垦费。
3、三条控制线管控方式的区别
永久基本农田属于用途管制范畴，严格落实地块占补平衡；而城镇开发边界、生态保护红线属于分区管控范畴，需要严格落实分区准入要求。
02
永久基本农田怎么划？
首先要明确永久基本农田划定的总体思路。在新一轮国土空间规划中，永久基本农田划定不是推倒重来，而是在现有永久基本农田布局基础上，按照规划确定的永久基本农田保护目标，对不符合划定要求（或需求）的永久基本农田调出，并按要求相应进行补划，确保“数量不变、布局稳定、质量有提升”。
对不符合划定要求的永久基本农田要进行核实整改，主要包含了8类划定不实情况、违法违规建设占用、种植植物影响永久基本农田三种情况。
其次，需对永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线进行协调优化，要确保三条控制线不交叉、不重叠，永久基本农田要保证适度合理的规模性和稳定性。三线协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。在与城镇开发边界矛盾冲突处理方面，城镇开发边界应该避让成片的基本农田，而出于城镇开发边界完整性的考虑，对于无法调整的零散分布基本农田可以“开天窗”的形式不计入城镇开发边界面积，并按照永久基本农田的保护要求进行管理。
最后，杨昔所长强调了永久基本农田储备区划定的概念。在2009年提出的多划基本农田是指可以多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田，但这个政策在各地的实施过程中存在项目占用基本农田的弹性空间较大、多划基本农田没有明确落实到具体空间影响了基本农田保护的严肃性等问题，目前多划基本农田的政策已经取消。同时，为了提高重大项目建设的用地审查报批效率，严格永久基本农田“占一补一”特殊保护要求，《自然资源部 农村农业部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》中提出在永久基本农田之外其他质量较好的耕地中，可以划定永久基本农田储备区。永久基本农田储备区原则上不低于永久基本农田保护目标任务的1%，对已建成高标准农田、土地整治新增加的耕地、已划入“两区”的优质耕地，集中连片、规模较大、灌溉设施良好的耕地可以优先划入；对生态保护红线内耕地、受污染耕地、灾毁耕地等禁止划入。
03
永久基本农田怎么用？
一是禁止：严格禁止非法占用
禁止进行的行为在以下文件中已明确指出：从2004年《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》提出的“五不准”，再到2020年《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》规定的“六个严禁”，其主要区别在于有关设施农业的基本农田占用政策适当放宽，但在植树造林、发展林果业、挖塘养鱼、绿色通道等方面基本延续了2004年的版本。《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》规定禁止占用进行人造景观建设、种植破坏耕作层植物以及不符合要求的退耕活动；《土地管理法》有关规定禁止占用发展林果业和挖塘养鱼、农民建房等行为。
二是允许：允许有条件占用
《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》明确了六大类建设项目可以占用基本农田，并且需要进行补划。总的来说，只有中央的、国务院的、军委的、国家级规划的项目，以及部分省级公路项目可以纳入受理范围；设施农用地按农用地管理，有条件使用永久基本农田。其中，种植设施不破坏耕地耕作层的可以使用永久基本农田，难以避让永久基本农田的养殖设施允许使用但必须补划。党中央、国务院确定的重大生态建设项目可以占用永久基本农田，并按要求进行补划。临时用地和疫情防控急需用地可以根据需求先行使用，并按照相应的程序补划到位。
三是提升：功能多元复合与差异化利用
1、功能多元复合
以山、水、林、田、村、产等各类资源要素的空间异质性为基础，将永久基本农田以粮食生产为主的主导功能与地域发展功能相复合，打造高效、好玩、好看的农田，促进乡村地区功能多元化、精细化管理，助理乡村振兴。杨昔所长强调，没有必要对永久基本农田谈虎色变，可以从功能多元的角度看待永久基本农田。
2、分区差异化利用
以国土综合整治为抓手，通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，因地制宜，分区推进永久基本农田差异化利用。杨昔所长接着以武汉市某区为例，初步提出了该案例的国土综合整治分区思路，如在都市生态风貌整治区内，以植田于城为策略，强调在城市里感受田园情怀，重点进行城、园、田要素综合整治；在山地风貌综合整治区内，采用林田复合、多元化的生态资源利用模式，重点进行林、田、山要素综合整治；在滨湖风貌综合整治区内，通过田水交织，打造滨湖特色农田景观带，重点进行水、田、湿地要素综合整治；在大地景观综合整治区内，以田为底，重塑郊野大地农田景观特色，主要进行农业资源综合整治。
张永波
点评
张永波
中国城市规划设计研究院上海分院副院长、教授级高工
杨昔所长对永久基本农田的划定、落实、管理等方面的深入解读，给城市规划从业人员起到了很好的指导作用。
张永波院长提出，还可以从以下两方面深入探究永久基本农田的相关问题：
其一，规划行业人士需要进一步探讨在永久基本农田或耕地保护利用的实践当中有哪些值得借鉴的调整经验或探索，例如浙江、广东结合地方上的需要做出了制度创新、方法创新和实践创新。
其二，永久基本农田一方面要保证粮食安全，对口粮自给率、粮食保障率起到了至关重要的作用，另一方面，在生态文明的背景下，面对老百姓更加美好的生活需求，规划师应该如何提升永久基本农田的多元功能，从而为美好生活提供更多的支撑。
供稿单位：华中科技大学建筑与城市规划学院
稿件整理人：刘思为 林颖，并经报告人确认
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