黄卫东：城市更新在深圳城市治理过程中的实践与思考 | 学术季

导读

9月20日下午，在由中国城市规划学会城市更新学术委员会主办、深圳市城市规划设计研究院有限公司承办的“2020中国城市规划学术季”活动之一——“共建共治共享的城市更新制度建设”专题会议上，中国城市规划学会城市更新学术委员会副主任委员、深圳市城市规划设计研究院有限公司黄卫东常务副院长黄卫东应邀作了题为《城市更新在深圳城市治理过程中的实践与思考》的专题报告。

本文字数：3266字

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黄卫东

中国城市规划学会城市更新学术委员会副主任委员，深圳市城市规划设计研究院有限公司总经理、常务副院长

黄卫东常务副院长梳理了深圳40年发展历程中的城市更新和治理演进路径，认为城市更新不仅是物质空间的改造，更是社会治理、社会改良的过程，只有将城市更新内化到社会治理的制度安排之中，我们的城市在面临更新时才能走得更从容、更稳健、更可持续。各个城市应针对自身的发展阶段、社会治理水平、历史文化环境等具体问题，创造性地探索适应自身发展的城市更新办法。

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首先，他分析了深圳高速城市化带来的治理挑战。

高速城市化是深圳40年发展的突出特征和逻辑基础。深圳从特区成立到现在经历了非常快速的发展，常住人口规模、建成区面积和GDP呈现大幅增长，实现惊人的巨变，但也为城市治理带来诸多挑战：

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一是迅速面临资源环境紧约束，倒逼存量转型发展。

在高速增长过程中城市建设用地快速扩张，到2005年深圳提出“四个难以为继”时，建设用地已趋于饱和，需要从增量发展向存量发展转型；

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二是存量土地存在复杂的产权关系，亟待妥善处理。

深圳从城乡二元结构到城乡一体化的过程中，产权关系呈现复杂的演化过程，这在城市发展过程中亟待妥善解决；

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三是需要有效协同政府与市场力量，推动存量发展。

面对存量发展的巨量任务和复杂的产权关系，城市更新需要巨大的成本投入，为政府的治理和财政带来诸多挑战，需要有效协同政府和市场的力量，形成合力推动城市更新和存量发展；

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四是高度集聚的人口和多元诉求有待合理协调。

面对存量地区高度集聚的人口及其背后隐含的复杂社会关系和多元诉求，需要在重构过程中进行有效协调，构建和谐的社会治理格局。

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然后，他梳理了深圳不同发展时期多元主体在城市开发与更新中的互动关系和治理特征。

（1） 城市起步阶段（1980年代）

改革开放初期，深圳承担的最重要任务即是启动我国的经济改革，探索市场经济。一方面深圳需要建厂建房，面临大量的土地需求和基础设施建设任务，另一方面政府财力非常有限。

该阶段具有典型的“改革创新，效率优先”特征，其中政府主要通过征收获取大规模土地，进而推动快速城市建设，同时返还部分土地给村民以发展集体经济。政府跟市场之间的关系较为清晰，主要通过土地使用权出让进行开发建设。

（2） 高速增长阶段（1990年代）

进入90年代后，深圳进入经济产业爆发和全面城市建设阶段，人口快速集聚，住房需求缺口问题也随之凸显。同时随着特区内土地价值提升和宝安撤县设区，工业逐步从特区内向特区外转移。

随着城市的快速扩张，部分原有工业园从边缘区转变为中心区，一些商贸居住功能开始进入，出现大量自发更新活动。例如华强北片区早期是上步工业园，建有中国最早的标准厂房，到90年代初随着赛格电子市场的入驻，开始转变为电子市场。90年代末随着越来越多商业功能的进入，逐渐成为华强北商业街，原有厂房中也发生巨大变化，大量生产功能置换为商业、办公、研发等。这一进程中的更新活动以权利主体和市场的自发推进为主，政府当时则采用比较宽容的态度，没有对这些市场行为做太多的干预。

与此同时，著名的“城中村”现象开始在深圳成为焦点。随着经济的高速增长和外来人口的住房缺口增加，一些村集体和村民开始持续加建或改建住房用于出租。90年代初政府为了遏制城中村乱建房的问题，出台了不少政策，但由于手段相对简单，缺乏有效疏导，反而激发村民的 “抢建潮”。

（3） 存量转型阶段（2000年代）

这一阶段深圳土地瓶颈开始显现，此时要推动产业转型发展、解决住房问题、增加公共设施，就需要进行必要的拆旧建新。因此深圳开始动态调整公共政策机制，探索一批旧城改造的试点，出台《深圳市城中村改造暂行规定》、《深圳市城中村改造总体规划纲要》、《关于工业区升级改造的若干意见》等，支撑改造工作开展。

此时的城市更新以政府为主导，但推进困难。以岗厦河园片区为例，它处于福田中心区，1998年纳入改造规划， 2002年区政府成立改造办公室推进动迁，但是很快谈判陷入僵局，直到2006年引入市场主体，跟政府联合推进，到2008年终于启动签约，2011年开始拆迁。这个过程长达十多年，十分艰难且漫长。

（4）存量发展阶段（2009-2015年）

随着《物权法》的出台和广东“三旧”改造试点的启动，深圳在前期旧改探索的基础上，于2009年推出《深圳市城市更新办法》，清楚界定了政府跟权利主体、市场之间的关系，其中政府主要保障公共利益的实现，市场取得合法开发收益，相关权利主体则分享发展权利，获得经济或者社会保障的收益。这样的关系形成之后，逐步进入相对良性的通道。

在政策层面，《深圳市城市更新办法实施细则》等更详细的配套政策相继出台，逐步建构起比较完善的制度框架和法规体系，不断细化和强化公共利益空间、保障性住房、产业用地用房等的供给和管理措施。

在技术层面，通过容积率转移、奖励等办法，使市场跟政府、权利主体之间形成良性循环。

在实施层面，权利主体及公众、专业机构、市场主体形成特别的研究平台，编制更新单元规划，由政府审批，其后进行土地出让和开发建设。

在存量发展为主导的时期，深圳城市更新呈现“政府引导、多元参与”的特征。政府、企业、权利主体形成比较均衡的关系，政府不是大包大揽，市场也被各种各样的政策、制度所约束，在获取开发收益的同时保障城市公共利益。但在实践过程中存在更新单元缺乏统筹、碎片化发展，以拆除重建为主的更新方式导致产业和居住成本抬升、城市历史文化延续矛盾凸显等问题。

（5）高质量发展阶段（2016至今）

面对这一情况，深圳开始改变更新方式和理念，通过一系列措施推动城市高质量发展。

首先是加强政府对全市的空间管控。例如出台《深圳市工业区块线管理办法》，划定全市工业保护红线，并加强工业用地的管控；推出《深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(2019-2025》，划定全市城中村综合整治范围，加强城中村保护，中心城区约75%、全市约55%的城中村不能拆，以此遏制城中村的大规模拆除重建，保障落脚深圳的人有一个比较廉价的房屋租赁；同时不断提高保障性住房配比，加大公共住房供给。通过这些公共政策的干预，来推动城市治理的完善。

其次是通过政企协同推进片区统筹更新。例如高新北片区以政府为主导，以大型的国有企业为依托来推动片区空间整合更新，提出构建片区共享平台，为中小微企业孵化提供低成本空间。

同时通过多方协同推进历史文化的传承和保护。例如在沙井大街地区，政府通过公开竞赛筛选开发商和规划单位形成的联合体，提供空间方案和实施运行方案，通过政府和企业之间的交互、居民的高度参与来推进历史文化保护和片区发展。

最后积极探索多元共治的微更新路径。例如在水围柠盟社区，由政府牵头和承租、企业对城中村住房进行微改造，形成更适合都市年轻人的人才公寓；在百花儿童友好街区的改造中，由多元主体共同推动社区环境的提升，同时加强对城市不同年龄层人群的关照。

这一时期呈现“人民城市，共建共治共享”的治理特征，通过政府的引导作用，发挥市场主体的资金和运营优势，再到权利主体的主动参与，形成积极的协同关系，提升城市发展质量。

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最后，黄卫东常务副院长对深圳城市更新与治理过程进行总结，提出城市更新是持续性、动态化的城市治理手段。

应对城市存量地区发展的一系列新挑战，深圳的城市更新基于城市发展的阶段性特征，不断调整完善，逐步形成政府、市场、权利主体和社会大众等多方协同的城市治理格局，促进城市产业创新、品质提升和记忆传承，实现高质量可持续发展和社会治理创新。

目前我国城镇化水平达到60%，已进入到城市时代，城市更新成为每个城市都将面临的城市治理问题，一定要针对城市自身的经济发展阶段、社会治理水平、历史文化环境等等具体问题，创造性地探索适应自身发展的城市更新办法。

供稿单位：中国城市规划学会城市更新学术委员会

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