樊绯：城市运营中市政基础设施建设研究 | 学术季
导读
9月25日，中国城市规划学术季·中国城建院公益讲堂成功举办，主题聚焦“增强城市活力 共筑美好人居”。中国城市建设研究院总规划师樊绯作题为《面向实施的城市基础设施建设规划创新思路》的主题报告。
本文字数：3719字
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今天下午给大家报告的题目是《面向实施的城市基础设施建设规划创新思路》，副标题城市市政基础设施建设研究。研究是基于之前的课题进行的，既面向实施，也面向城市管理，有很强的操作性，为政府服务，为实施服务。
先给大家看一张图，大家可以看到图上有两本书飞在天上。做了20年的城市规划，我们经常遇到这样的问题，有时甲方说，你们做的规划水平确实非常高、非常专业，可是你们做了规划之后就走了，之后实施的情况你们也不完全追踪和了解。也就是说城市规划就是离地还有三尺高，甲方期望有很详细的规划操作手册，告诉他们规划应该怎么去做，不然上面那么多的条文，不知道如何实施。由此我们延展一个问题，是不是规划离实施还有一段距离，是不是只有设计才是和实施密切结合的。我想这是长期以来困扰着规划师的问题，也许这个问题通过今天的报告能够有所解决。
报告分为七个方面的内容：城市市政基础设施；课题的背景和缘起；规划体系的变化对城市市政基础设施建设规划的影响；工作思路；工作流程；案例；结论。
城市市政基础设施
城市基础设施是保障城市运行的重要基础，是城市经济和社会各项事业发展的支撑体系。根据城市规划基本术语标准GBT50280，城市基础设施是指“城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称”。
广义的城市基础设施分为城市工程性基础设施（供水系统、排水系统、燃气系统、热力系统、电力系统、通信系统、广播电视系统、广电系统和道路交通系统）和城市社会性基础设施（文化教育、医疗卫生、商业服务、体育和社会福利）。我国一般讲城市基础设施多指工程性基础设施。
在我国，市政基础设施是指在城市区、镇（乡）规划建设范围内设置、基于政府责任和义务为居民提供有偿或无偿公共产品和服务的各种建筑物、构筑物、设备等。城市生活配套的各种公共基础设施建设都属于市政工程范畴，包括城市道路、桥梁、给排水、污水处理、城市防洪、园林、道路绿化、路灯、环境卫生等城市公用事业工程。
通过分析城市基础设施的概念和市政基础设施的概念，总结出城市市政基础设施具有基础性、超前性、公共性、外部性、区域性、工程性、系统性等特点。
课题的背景和缘起
梳理了近几年国家关于城市市政基础设施发布的一系列国家文件规定，包括：
2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》；2018年1月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进城市安全发展的意见》；2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；《国务院关于加强城市基础设施建设的意见 国发〔2013〕36号》；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；《全国城市市政基础设施规划建设“十三五”规划》。
通过研究文件总结出，从2013年到现在，在国家层面对基础设施建设有一些具体的要求，包括发展的趋势，第一是基础设施的建设和发展规划密切结合，第二是整体的规划体系发生了变化，第三是要求强化基础设施的安全保障，第四非常强调绿色节能在基础设施当中的应用，第五提到了投融资主体的多元化，第六提升基础设施规划建设管理水平。
规划体系的变化对
城市市政基础设施建设规划的影响
规划体系变化到底对城市基础设施规划有什么影响？新的规划体系包含：发展规划、国土空间规划、区域规划、专项规划。国家要建立的是以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市、县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。
梳理了一下基础设施建设规划面临的几方面问题：
1、城市基础设施缺乏顶层规划，法律法规不健全。
2、不同规划的规划期限不同。
3、各类设施行政管理主体、规划编制单位不同。
4、规划编制时间倒置、内容深度不衔接。
5、近期发展目标、主要任务调整。
6、财政能否实现？其他投融资形式。
工作思路
研究以保证城市基础设施建设效果为目标，以城市建设体检为抓手，统筹近期各类规划，创新工程项目集成建设模式，细化近期时空建设内容，近远结合，研究投融资方式及测算政府支出规模，提供全要素、全过程视角的城市基础设施建设规划服务，全面服务政府管理与建设实施。
工作流程
建设现状体检建设目标→发展规划、空间规划分析→近期建设目标校核（韧性、智慧等）→建设目标与指标体系→专项规划解读→建设模式（项目集成方式）→空间分布指引→空间统筹与项目协调→建设投资分析政府支出责任→重点项目与相关图纸→保障支持措施
案 例
2017年做的格尔木市政基础设施建设规划研究，就是按照刚才这套思路进行的。研究以青海省格尔木市为对象，针对城市市政基础设施的基础性、超前性、公共性、外部性、区域性、工程性、系统性等特点，以格尔木现有总规和市政专项规划为基础，开展了城市市政基础设施建设的规划研究。
首先在对现状体检和规划实施评估的基础上，通过对专项规划的解读，对十三五的解读，包括对前面规划目标的具体分析，确定了格尔木市政基础设施建设指标体系，构建了7个方面，一共21项指标。以加快提速生态修复步伐，营造良好人居环境；系统布局基础设施建设，促进集约有序发展；全面推进智慧城市建设，提升安全运行能力为重点，确定市政基础设施的近期建设目标。
以建设目标为导向，在优先解决城市市政基础设施短板的基础上，对城市的道路交通、综合管廊、供水体系、排水系统、海绵城市建设、供热系统、燃气系统、垃圾收运及处理、园林绿地及生态修复和智慧城市等10个领域进行项目筛选，并与城市投资能力相匹配，统筹落实工程支撑项目并确定投资估算。
按照创新引领的发展理念，针对格尔木自身特点，方便项目融资和整体管控，从专业集成和空间集成的维度，分别对相关工程项目集成建设方式进行研究和创新。以专业项目集成的思路，把市政基础设施分了6个系统即道路系统、地下管线系统、水系统、市政能源系统、园林绿地系统和管理系统，通过智慧建设把它们联系起来。探索适合格尔木市当地特色的市政基础设施建设项目集成方式，把格尔木的市政基础设施建设项目分成16项基础设施建设内容，最终形成了8种方式的工程项目集成建设方式。
紧紧围绕格尔木市城市发展定位，以完善功能提高水平为目的，结合近期建设规划及未来发展趋势，将市政基础设施建设从空间上划分为中部提升区、北部改造区、南部拓展区和生态修复区，按照区域内多专业建设项目集成的方法，在各区域内分板块按年度计划推进项目建设。力求聚焦重点、示范引领、板块推进，逐步提高格尔木市市政基础设施的整体水平。
依据市政各专业特点、现实情况和本地发展需求，综合协调各专业项目建设时序安排，坚决避免“马路拉锁”现象再出现，提高建设时序的合理性。同时对于跨分区的全市性基础设施建设，要按照专业特点进行专项协调，妥善安排好其与其它专业建设项目的空间和时序问题。
为进一步完善和创新规划实施机制，提高统筹调控能力，合理配置公共资源，有效引导和调控社会资源，保障规划目标如期实现、各项任务圆满完成，提出了加强规划衔接，明确责任主体；制定年度计划，加强资金落实；完善创新模式，做好示范引领；开展实施评估，强化监督管理；合理调配资金，细化运作模式等保障措施。
综合分析政府财政投入、上级财政支持和转移支付等渠道的工程可筹资情况，确定的市政基础设施投资的投资能力。以经营性项目、准经营类项目、非经营类项目和复合型项目等形式对市政基础设施各专业项目进行分类，分别规划其建设运作模式。对于经营性项目完全市场化运作，收入来源为“使用者付费”；准经营性项目主要采用PPP模式和第三方主体市场化投资运营，收入来源主要为“使用者付费+可行性缺口补助”；非经营性项目主要采用政府直投或PPP模式，收入来源主要为“政府付费”。最终确定格尔木市市政基础设施投资建设模式与各项目年度支出责任。
结 论
1 | 从全要素、全过程、甲方视角，紧紧围绕城市5年发展目标编制具有强实施性的基础设施建设规划； |
2 | 直面城市政府管理机制的现实，进行科学有效协同，在原来各自部门总分规划的基础上，形成统一规划的总分总分新模式； |
3 | 和政府财政及投融资政策配套推出，从城市建设的规划阶段开始为实现城市治理的科学性、精准性、有效性提供基础； |
4 | 从规划设计端进行有效的资源整合，实现设计院内部的供给侧改革。 |
合起来就有这么一个感受，问题即需求，需求即市场，如果它确实有这种问题，那么这种需求就是下一步要开拓的市场，这是我通过格尔木项目的很切实的感受。
以上就是报告的主要内容。2020年也是十三五的收官之年，现在十四五规划正在紧锣密鼓的编制过程中，今天讲的案例，讲的思路应该具有可复制性，具有示范性，具有将来应用的前景，也希望大家共同努力，为了增强城市管理，共创美好人居，在十四五做更多的贡献，我的汇报结束，谢谢！
主讲专家介绍：樊绯 教授级高级城市规划师，北京大学人文地理学博士，中国城市建设研究院总规划师，中国城市建设研究院科技委城乡规划与交通专业委员主任委员，中国城市经济学会低碳智慧城市学组秘书长。
主要研究领域包括区域与城市发展战略、新型城镇化发展、绿色生态城市规划建设、人居环境建设规划、开发建设策划与城市管理，完成多项国家科技支撑课题，具有丰富的城市规划项目经验。
供稿单位：中国城市建设研究院有限公司
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