王明田：引领乡镇国土空间规划的九个新方向 | 学术季
导读
2020年9月19日上午，由中国城市规划学会小城镇规划学术委员会主办的“2020中国城市规划学术季”乡镇国土空间规划技术方法专题会议在线直播开展。学会小城镇规划学术委员会委员、中国建筑设计研究院城镇规划院副院长、《小城镇建设》杂志执行主编王明田作题为《引领乡镇国土空间规划的九个新方向》的特邀主旨报告。
本文字数：5536字
阅读时间：16分钟
王明田
中国城市规划学会小城镇规划学术委员会委员
中国建筑设计研究院城镇规划院副院长
《小城镇建设》杂志执行主编
01
乡镇规划的旧标准与新要求
1
两规已有标准
王明田主编首先梳理了乡镇规划层面既有的标准和导则。
在城乡规划领域的标准方面，原《村镇规划标准》（GB 50188-93）已经废止了，实践层面一直以来是由《镇规划标准》（GB 50188-2007）指导以往的镇规划编制。2010年，住建部曾印发过一版《镇（乡）域规划导则（试行）》（建村〔2010〕184号），该导则已打破仅以镇区为规划重点的视野，放大到全域全要素的统筹。
从“土规”角度来看，也有三项规程、规范、标准，分别是《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》、《乡（镇）土地利用总体规划数据库标准》、《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》。这三个标准是原“土规”的体系，到目前为止“土规”已实现了全国所有乡镇级规划全域全覆盖的编制。
2
当前要求
（1）国家层面
如今已经开启国土空间规划的新时代。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）对乡镇级国土空间规划提出了几个要求，主要有以下四个方面：
1）编制“乡镇国土空间规划”。名称是“国土空间规划”，而上位的国家、省、市、县级的名称是“国土空间总体规划”，乡镇级并没有加“总规”二字，因此乡镇级国土空间规划究竟是不是“总规”层级仍需探讨。
2）强调乡镇国土空间规划应侧重实施性，也就是需要解决具体规划落地的问题。
3）乡镇国土空间规划属于地方事权，那么中央是否会出指南性的文件，也需探讨。
（2）地方出台的相关指南和导则
从地方层面来讲，王明田主编梳理了最近五个省区出台的乡镇国土空间规划指南或导则，包括湖南省、山东省、北京市、河北省和浙江省。北京今年将全面开展乡镇国土空间规划的编制工作，所以北京的导则内容相对比较细致，其中尤其对集体建设用地调查和规划提出了具体要求。
图1 《北京市乡镇国土空间规划编制导则（试行）》图解（部分）
02
乡镇规划的九个新方向
从现行标准和国土空间规划体系来看，王明田主编认为乡镇规划不仅仅是要完成一个规划任务，在这个过程中还需要考虑一些新视角和新问题。尤其是要把其他相关部委对于乡镇、农村地区发展的要求结合到乡镇规划中去，才能真正满足新时代国家对乡镇规划编制的新要求。以下从九个方面展开思考，希望给大家提供一些思路，未来也可以在实践中进一步探讨。
1
新目标——做好乡村振兴战略落地实施的技术保障
既往做乡镇规划的时候，更多是从城镇化的角度，更为关注镇区规划。在新的时代背景下，从全域全要素视角来看，乡镇规划的主要目标应该是“做好乡村振兴战略落地实施的技术保障”。
未来十五年，乡村振兴战略将成为我国促进经济内循环、维护社会稳定、建设美丽中国和实现国家治理能力现代化的重要抓手。从政策和法规层面，无论是《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》还是《乡村振兴促进法（征求意见稿）》，都提出我们要加强以乡镇政府驻地为中心的农村生活圈的建设。在《乡村振兴促进法（征求意见稿）》里讲得更明确，要把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。这些定位明确了乡镇规划就是要为乡村振兴战略的落地实施提供保障。在《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）里，也提到乡镇规划要保障乡村振兴战略的落地实施，这是乡镇级国土空间规划的主要使命。
从这个视角出发，王明田主编认为要从两个方面做好工作。
乡镇规划对上要协调落实上位规划的底线管控要求。在乡镇规划中需要严格落实上级规划确定的指标、边界（生态红线、基本农田等）、表单等底线要求。但实际工作过程中经常发生上级规划缺乏深入调研或非理性决策，导致乡镇无法落实实施的现象，进而在执行过程中引发基层矛盾的问题。因此，做乡镇规划的过程中要与上位规划进行充分的上下反馈，不只是机械地落实，要把乡镇基层的问题和诉求及时向上反馈，才能真正保证五级国土空间规划的上下贯通。
乡镇规划对下要切实保障乡镇集体和农民个体利益。调查过程中发现，乡村地区存在大量由县区、乡镇政府或村两委曾经背书过的“违法建设”，很多问题是改革和发展过程中遗留的历史问题，情况十分复杂。在现状调查时，需要咨询法律顾问、分类妥善处理，避免套用现行法规一刀切式处理，造成对基层、农民利益的伤害。
2
新动力——推动城乡融合发展体制机制创新
既往的乡镇规划更多考虑的是乡村人口的集聚问题。“镇”作为乡之首，集聚乡村人口，为乡村人口提供服务。但在新时期，要构建城乡融合发展的机制体制，当前从乡到城的障碍并不是很大，未来十五年从城到乡的要素流动是需要突破的重点方向。
这一过程已经产生了非常多的动力或契机。已发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和《关于开展国家城乡融合发试验区工作的通知（发改规划 〔2019 〕1947 号》都提到了，在乡村地域还需要大量关于城乡融合发展的机制体制的创新，包括产权制度、土地制度等。这些内容会对乡镇规划提出很多要求，也会赋予很多新动力。
当前，大中城市居民“下乡”已变成一种趋势。在乡镇规划编制过程中，要考虑为由城到乡的新乡村人口提供必要的用地和设施。在乡镇级规划指标体系中需要研究哪些指标能够反映城乡融合的程度，比如城乡合作经济组织数量、常住下乡城市人口数量、吸引城市下乡投资数量等。同时还要考虑如何利用机制体制创新，未来乡村的土地资源、要素资源能支撑哪些新的产业和业态发展。特色小镇、田园综合体这类新业态都是在体制机制的创新过程中提出的，未来会有更多这类业态，需要与乡镇国土空间规划的产业发展部分相结合。
3
新模式——建立全域全要素空间布局的理论和逻辑
原城乡规划和土地利用规划均缺乏全域全要素空间布局的理论和技术支撑。城市部分至少有城市规划原理，但乡村部分的全域全要素如何布局却没有理论支撑。
可以从两个方面考虑，一方面可以借鉴中国传统智慧。易经告诉我们所有事物都不是非黑即白的，国土空间规划既不是单一的保护，也不是单一的发展，保护与发展这两极是相生相伴的关系。在规划过程中，应该规避单独就保护论保护、就发展论发展。需要合理协调主动性因素和被动性因素，即阴、阳两极的因素，以辩证的方法来看待和处理问题。
图2 借鉴传统智慧建立全域空间布局的基本逻辑
在方法论方面，可以借鉴景观生态学理论建立全域空间布局的基本逻辑。国土空间可以解构为斑块、廊道、基质等基本元素，借鉴景观生态学相关理论和方法，可以建构全域全要素空间布局和方案评价的基本逻辑框架。
图3 景观生态学基本概念及理论框架
（参考文献：邬建国.景观生态学:概念与理论[M]. 生态学杂志,2000,19(1):43）
4
新手段——以全域土地综合整治推动乡镇规划实施
土地整治是土地利用规划落地实施的主要手段。相比之前的“土地整治”，新的提法增加了“全域”和“综合”，变为“全域土地综合整治”，同时强调以乡镇为单元或者几个村庄为单元推进全域土地综合整治，这体现了新时代的发展要求。从这个角度讲，要用全域土地综合整治的思维来指导乡镇规划的编制。
全域土地综合整治要求乡镇规划必须统筹人、地、财三大要素，也就是乡镇规划要学会“算账”，乡镇规划能不能实施取决于投入和产出能否实现平衡。国土系统创造了很多工具，比如增减挂钩、集体建设用地上市等，整理出来的基本农田、新增建设用地指标都可以通过市场进行交易，获取资金用来平衡乡镇保护与发展投入的资金。在乡镇规划中就多了一个维度，不仅是项目的梳理和投资的测算，还要考虑如何平衡投入和产出，保证乡镇规划落地实施。
5
“新市镇”——城乡产业、居民混合共生的新型小城镇
这里借用“新市镇”的概念，提倡的是未来城乡产业和居民混合共生的新型小城镇的构建。前面提到过去更多是讲乡村人口进城，未来还有一个维度就是城市居民下乡，下乡之后小城镇会成为未来城乡人口聚居的新空间载体。
图4 城乡人口聚居形成新市镇空间载体的示意
什么因素促使这个情景发生？集体经营性建设用地上市是一个重要契机。集体经营性建设用地上市要以乡镇为单元进行统筹，这些用地会落在哪里？大部分还是与集中建设区的发展相结合，在镇区集中布局并为新产业、新业态的发展提供平台和载体。
新产业、新业态会吸引更多城市人口下到小城镇，这和之前小城镇的发展动力和机制完全不同，所以做镇区规划需要考虑这种新的趋势，统筹考虑城乡人口和产业的用地和设施配置需求，把乡镇作为未来城乡人口共同生活的“新市镇”来打造。
6
“新社区”——与乡村振兴战略要求相匹配的新型乡村社区
因为村庄规划是有必要才编，所以乡镇规划需要从总体层面指导乡村地域的发展，乡镇规划是统筹全域农村居民点规划管理的重要平台，农村社区的概念是民政部提出来的，其根源并不是强调空间聚集，而主要是乡村治理现代化。这里借用“新社区”概念，力争通过乡镇规划探索出一套更符合时代要求的新型乡村社区治理和建设模式。
《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资发〔2019〕194 号）提出乡镇规划应对村庄规划进行一定的指导。近期出台的关于农村宅基地的管理文件，更进一步明确宅基地管理的依据是乡镇规划和村庄规划。
既要支撑乡村振兴战略的落地实施，又要严控乡村宅基地对农业用地的侵占，乡镇规划应该怎么考虑乡村地区的管理呢？王明田主编认为应该以乡村社区为管理单元，统筹村庄产业、设施和人居发展。不能每个村庄都独立编制规划，要统筹产业、统筹人口、统筹设施布局，打破单个村庄界限，以“乡村社区”作为统筹单元推进新时期乡村地区的发展和建设。
新型乡村社区是介于乡镇和行政村两级之间的层级。从规划层面来讲可以依据生活圈布局把一个乡镇划分成几个乡村社区，每个乡村社区包括几个相邻的行政村，生活圈中心部位（中心村）可以做一些新型乡村住区建设，解决生活圈的综合服务配套需求，外围村庄打破行政村界限建立以户为单位的宅基地有偿退出和跨村流转机制，鼓励宅基地指标向中心村流转，这样才能实现用地集约又减少基层矛盾的双重目标。
图5 新型乡村社区的概念示意
7
新技术——以绿色低碳技术引领乡村高质量发展
与城市一样，乡村地区未来也要实现高质量发展，在乡村地域新技术应用的重点在于以绿色低碳技术引领乡村地区的转型发展。住建部过去做了大量研究，包括绿色低碳重点小城镇以及绿色建筑等，对新时期乡村地区发展和建设很具有指导意义。
从宏观层面来讲，可以把“低冲击理论”引入到乡镇国土空间规划，不仅是村镇空间，也包括农业空间、生态空间、设施网络等系统，都可以按照低冲击的思路进行提升，实现全域全要素绿色低碳发展。
微观层面来讲，乡村地域是半自然半人工的生态系统，最有条件推广生态化、绿色化的技术和设施。需要找到一些实用性的绿色技术，以较低的成本、较高的效益在乡村地区进行普适性的推广。
8
新平台——结合数字乡村开展一张图、数据库建设
未来国土空间规划要求建设底层数据平台和一张图系统。对乡镇级规划而言，平台建设不仅仅是要完成国土空间规划布置的任务，还要把国家数字乡村建设目标结合进去。2019年，国家颁布了《数字乡村发展战略纲要》，规划期到2035年。规划要求结合5G技术推广，深度融合乡村地域产业发展、城乡管理和信息化平台建设。
一张图和数据库建设实际上是为数字乡村打造空间要素的基础平台，在此基础上可以叠加人口、土地、住房、建设、交通、环境、安全等要素，形成一个开放的数据体系，不仅仅为国土空间规划服务，更为整个乡村地域的深度信息化建设服务。因此构建乡村地域一张图、数据库应该是个开源架构，是与其他各个系统充分衔接的架构。
9
新治理——构建多元主体共治的规划决策模式
在城乡融合的背景下，未来会有大量城市企业、社会组织、市民转移到乡村地域生产、生活，乡镇层面就会形成非常复杂的产权关系和利益博弈。乡镇规划除了要加强对农民主体地位的保护，也要建立一套适应城乡融合发展的多元主体共治的决策机制，这样规划才能真正的落地实施。因此编制乡镇规划必须要和当地企业、市民、社会组织很好的结合，广泛开展公众参与。
近几年住建部积极探索在乡村地域规划建设过程中推广“五共（共谋、共建、共管、共评、共享）”机制。这个过程中乡村规划师、建筑师和艺术家发挥了组织者作用。乡镇规划技术人员不能只提供技术服务，更要扮演好策划者和组织者角色，充分把各方的利益考虑进去，把各方的需求体现出来，建立新型乡村治理的模式，才能充分保障国土空间规划落地实施。
03
需要进一步思考的问题
王明田主编总结，上述九个方向都结合了国家在某一方面的战略部署和政策引领。乡镇规划除了要满足自然资源部下发的各项要求，更应该充分结合各个部委的工作目标，把国家关于乡村振兴的各项要求落实到位，把乡镇地域的新活力激发出来。
当然还有很多问题需要深入思考，比如如何建立自下而上的规划协调机制，而不是自上而下的压指标；如何统筹国有和集体建设用地市场，保障两个市场的有机衔接；如何完善相关配套政策，引导宅基地退出和跨村流转；如何在乡镇规划中体现多元主体利益，建立新的协调机制；在分区分类、用地布局上如何适应乡村产业创新需求；以及如何促进乡村地域的绿色化发展等等。希望更多同行关注乡镇级规划，共同探索新时期乡镇规划的理论和方法。
供稿单位：中国城市规划学会小城镇规划学术委员会
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