段学军：岸线管控和国土空间规划 | 学术季
导读
9月20日，由中国城市规划学会和苏州科技大学主办、苏州科技大学建筑与城市规划学院承办的学术季之“文化传承·健康发展——第二届水网地区城乡发展与规划国际会议（2020）”在线成功举办。中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员段学军应邀作了题为《岸线管控和国土空间规划》的精彩报告。
本文字数：3867字
阅读时间：12分钟
报告人 | 段学军
中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员
段学军研究员所作的关于《岸线管控和国土空间规划》的报告主要从岸线资源是什么、为什么要进行岸线保护、如何保护岸线资源三个方面展开。具体如下：
01
岸线资源：是什么？
1.1 宏观层面对岸线的介绍
段学军研究员首先从宏观的角度对岸线进行了简要的介绍，即①大河沿岸是人类文明发源地；②大河沿岸是支撑经济发展的重要战略空间；③大河沿岸湿地滩涂是生物的重要栖息地。其次，他提出沿河地区一方面为城市提供了丰富的水资源，另一方面是对城市发展的重要支撑。在工业化时代，沿河地区对城市的作用主要体现在对产业的支撑上，尤其是一些通航河流，这些河流沿岸会发展成为重要的港口。进而，这些港口又对城市的产业起到重要的支撑作用，同时发挥门户作用。
1.2 从三个层面解读岸线
从水利、港航和地貌三个视角对岸线概念进行解读。在水利行业中岸线是指一定水位下水域和陆域的交线，通常指外缘控制线和临水控制线之间的带状区域；港航领域中岸线是指港口总体规划范围内的岸线，包括维持港口设施正常运营所需的相关水域与陆域；地貌学中河流岸线包括枯水水位线至洪水水位线之间的范围，且不仅反映当前的地貌形态，同时也要考虑历史河流地貌演变过程与未来的发展趋势。
1.3 岸线的四个主要特征
稀缺性：水域的有限性决定了岸线资源的稀缺性，基于这一特征提出岸线资源的概念。岸线资源是指江河两侧与湖泊海洋周边一定水域和陆域空间范围内，一切可被人类开发和利用的空间以及物质、能量和信息的总和，具体范围多大，与利用方式、上下游以及不同区段后方陆域地貌等条件有关；
脆弱性：指不合理的开发更容易造成生态的破碎；
多宜性：指岸线具有多方面的功能；
综合性：指岸线是水域和陆域的综合体。
02
岸线保护：为什么？
目前对岸线的认识已经提升到了国家层面，在《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中指出要促进长江岸线有序开发，党的十八届五中全会中提出构建科学合理的自然岸线格局，党的十九届四中全会提出加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理。
2.1 岸线资源与城市发展相伴而生
岸线资源的概念是一定水域和陆域范围内水土结合的国土资源，是江河湖海及其岸线发挥生产、生活和生态环境功能的重要载体，是生态修复和建设的关键所在。岸线资源与城市发展的关系可以从以下五个方面进行梳理：
01
从城镇起源角度看河流岸线对于城市的重要性
首先，岸线是人类文明的起源，城镇的形成发展和分布与河流息息相关。江河湖海交通要津处，往往是城市形成与发展的重要地方，河流或穿城而过或城市位于滨水一侧。
02
从城市发展角度来看城市对于河流岸线的依赖性
临河原则是城市选址的重要原则，城市的等级越高，对河流的依赖程度也越强。同样，从河流岸线的边缘效应来看，岸线自然条件越优越，城市发展的机会、后续的前景就越好。
03
从产业发展角度来看河流岸线对产业的重要性
产业发展中河流岸线对产业的帮助主要是为其提供用水来源。借助河流运输功能，在通航河流的沿河地区通常分布着重要的港口，对城市的产业的原材料和产品运输起到了重要的支撑作用。
04
从生活宜居角度来看河流对城市发展的影响
生活宜居是城市规划重要的内容，目前规划中越来越重视生活宜居性，追求良好健康的生活环境，而往往河流沿岸地区，景观环境和休闲游憩条件较好。
05
从生态角度来看河流生物多样性保护与城市发展
水陆交互处的湿地，生物多样性丰富，聚集着水禽、鱼类、两栖动物、鸟类、湿生植物等各类动植物。上中下游的生态异质性、河流纵向的蜿蜒性，河流断面形状的多样性以及河床河岸质地的透水性对于生物群落的性质、优势物种、种群密度以及微生物的作用都会产生重大影响。
2.2 岸线空间与城市功能密不可分
岸线空间是滨水城市空间的重要组成部分，沿岸地区通常是沿江城市的功能核心和空间轴线。
当下，滨水城市普遍面临航运功能收缩、沿岸产业转型、水体污染治理、城市功能升级转型的趋势和挑战，且沿岸的生态环境改善缓慢。目前，正处在追求高质量发展的时期，岸线空间科学规划的重要性更加凸显。
2.3 岸线空间规划在国外得到高度重视
对于岸线空间的规划，国外也是高度重视。在1992年纽约市滨水区综合规划中，首次提出针对海岸线的长期性综合规划。当时主要针对滨水空间被忽视、利用效率低下、棕地污染等问题，规划旨在平衡环境保护和港口作业的需求。2020年纽约市滨水区综合规划旨在提高滨水区可达性和功能转型，提升环境生态修复及应对气候变化等问题。目前，水岸环境得到了巨大的改善，但仍存在发展不均衡、棕地污染、公共空间断点等问题。
2.4 岸线是流域经济带国土空间规划的重要内容
岸线规划目前已成为国土空间规划的重要内容，国土空间规划技术指南中明确提出自然岸线保有率的约束性指标。因此国土空间规划首先要明确岸线的价值，对其综合价值进行评价，为港口选址、重要交通节点的选址以及一些重点工业的选址提供支撑。岸线价值主要有内外两方面，岸线的内在价值——生态功能价值，主要体现在丰富的岸带生物多样性，适宜的气候环境，沿岸优美的景观，临水亲水的空间便利性等方面；岸线的外在价值——经济价值功能，主要表现在它的有限性及稀缺性方面，稀缺性是指其具有某些特定不可替代的用途，比如在港口工程中，交通运输中和船舶工业中的独特价值。
03
保护及优化岸线资源：怎么做？
3.1 岸线资源综合评价与管控分区
段学军研究员团队在岸线规划方面，形成了一套较为成熟的评价体系，该体系主要从生态敏感性和开发适宜性两个方面分别进行评价，结合岸线资源利用现状，将岸线划分为禁止开发岸线、优化开发岸线、限制开发岸线三种类型。
禁止开发岸线是指具有重要生态功能和保护价值的岸线，主要包含自然保护区、蓄滞洪区、自然滩地和重要饮用水水源地。对于此类重要保护空间，在以后期望能把其列为生态红线和生态空间范围，作为严格管控的区域。
优化开发岸线主要指不涉及重要敏感岸段的已开发利用岸线，以及开发适宜性较好并可适度开发的岸线。优化开发岸线对于江苏省来讲较为重要，目前较多的岸线已经被占用，该情况下如何调控与优化，使其既能让出更多的生态空间，同时又能满足当地经济发展的需求，值得进一步研究和思考。
限制开发岸线并不是不让开发，只是更倾向于借助准入模式的开发，具体方法是通过列准入清单，对岸线规划提出更严格的限制，进而控制其开发利用强度，并鼓励绿色安全集约化的开发方式，降低生态环境影响，提高其利用效率。
3.2 岸段研究是城市发展的技术支撑
上世纪80年代中期，中科院南京地理所首次把长江岸线作为资源，在国家八五科技攻关项目和中科院九五重大项目的支持下，开展了江苏省等地的长江岸线资源调查评价研究。
2000年后，重点完成了长江江苏段、安徽段、江西段和湖南段等长江中下游省份的岸线资源的评价，提出开发利用对策、开展保护利用规划等，为长江经济带开发区新城镇选址和港口产业布局提供了重要依据。
江苏段岸线资源评价成果支撑江苏的南京、苏州、无锡、泰州等地沿江开发详细规划和岸线综合开发利用规划（2005~2011），期间论证提出的重点开发岸段，现已建成港口和临港工业区。2010年江苏段已利用岸线460公里，其中港口占用330公里；已建成的有江苏的龙潭段、徐六泾段、七丫口段等。安徽段岸线资源评价与沿江规划，支撑了皖江城市带片区的建设，后续推广到江西和湖南段岸线资源评价与沿江规划研究工作。
3.3 岸线资源调查服务于保护发展空间
自长江大保护以来，开展了以岸线为突破口的流域调查评价，2017年到2018年开展长江经济带全流域岸线资源综合调查，涉及长江干流及七条主要支流，调查岸线总长18000公里。对于岸线资源的考察，不仅是对经济资源的考察，更强调对生态资源的调查。该调查评价，体现了保护优先的新规划视角，要求采用保护优先的全新视角审视岸线资源，更加注重其生态价值，在分类及现状调查中，划定人工岸线与自然岸线，在评价及功能分区中突破传统港口工业布局，选址评价思路，强调开发适宜性和生态敏感性协调，对于不同的空间，采用不同的侧重点进行调查；紧密服务国土空间规划任务，系统查明长江干支流自然岸线保有情况及干流500余块滨江湿地空间分布情况，针对下游岸线化工企业密布区，开展了具有流域特色的调查评价工作，发现了亟待生态修复的岸段；长效保护滨江湿地及滨岸水环境，通过对长江滨岸的调查，反映岸线开发对生态环境的影响，针对长江口至三峡库区110余个样点进行调查采集，形成每1-2年进行一次调查的长期跟踪机制。通过对18000公里的岸线进行调查研究，发现整体开发利用率仅达到28%，且分布不均。
3.4 结合国际经验挖掘治理新理念
对于长江的治理，既要作一条经济化的长江，服务经济社会发展；更要作一条生态化的长江，保障生态环境安全。通过对莱茵河下游生态整治规划的分析，结合长江的现实条件，指出在较难实现完全自然化的状态下，尽可能使用近自然仿生化的一些工程，处理好岸线管制、调整、修复的关系，采用诸如绿色港口、码头、堤岸建设以及水下森林等手段提高河流岸线质量。希望能为长江岸线保护提供重要的借鉴，为后续长江岸线资源的规划提供支撑。
岸线调整与生态修复思路与方案
段学军研究员团队的研究成果直接服务国家战略任务，如生态环境部、自然资源部及沿江省份关于长江经济带的评价和规划编制工作。其中针对长江岸线提出的800公里的整治修复岸段，为地方政府在长江岸线生态修复提供重要参考。
最后，段学军研究员指出本次讲座分享目的是厘清岸线资源对规划的意义，同时也提出一种水城共生的发展理念。在水乡地区，规划更多水岸关系，江南水系与长江岸线仍有很多的共同之处，希望能通过本次对长江岸线资源相关知识的分享为城市规划、国土空间规划提供借鉴。
供稿单位：苏州科技大学建筑与城市规划学院
稿件整理人：嵇淋，并经报告人确认
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