阳建强：开启基于以人为本和高质量发展城市更新新局面

导读

自从城市出现那一天，城市就处于不断的更新过程中。城市更新既是功能提升、品质改善，也是文化传承与发展，民众参与和分享的过程，城市更新是城市转型发展的重要方面，党中央决定在“十四五”期间“实施城市更新行动”，这是继实施乡村振兴行动之后，做好城市工作的重大战略举措。我们特开辟“大家谈更新”栏目，特邀请相关领域的“大家”撰稿，也欢迎“大家伙儿”畅所欲言。

本文字数：3727字

阅读时间：12分钟

 

作者 | 阳建强

中国城市规划学会理事、城市更新学术委员会主任委员，东南大学建筑学院教授

01

一个城市更新时代的来临

按照城市发展客观规律，城市更新作为城市自我调节机制存在于城市发展之中，是一个国家城镇化水平进入一定发展阶段后面临的主要任务。我国城市经过30余年的快速发展，已经从高速增长转向中高速增长，2011年我国城镇化率突破50%，2019年城镇化率达到60.6%，已经进入强调以人为核心和以提升质量为主的转型发展新阶段。

城市更新既是当前社会经济发展工作的重中之重，是构建国内大循环为主体新发展格局的重要支点，也是与人民群众福祉和生活质量提高紧密关联的民生工程，其工作的必要性、战略性和迫切性不言而喻。在生态文明宏观背景以及“五位一体”发展、国家治理体系建设的总体框架下，城市更新更加注重城市内涵发展，更加强调以人为本，更加重视人居环境的改善和城市社会经济活力的提升，并且日益受到中央政府、地方政府和全社会的高度重视和广泛关注，成为我国城镇化下半场的主要工作。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》根据世界城镇化发展普遍规律和我国发展现状，指出“城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段”，提出了优化城市内部空间结构、促进城市紧凑发展和提高国土空间利用效率等基本原则。

2015年12月召开的中央城市工作会议强调城市工作是一个系统工程，要坚持集约发展，提倡城市修补和更新，加快城市生态修复，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变等等。

2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出围绕实现约1亿人居住的城镇棚户区、城中村和危房改造目标，实施棚户区改造行动计划和城镇旧房改造工程，推动棚户区改造与名城保护、城市更新相结合，加快推进城市棚户区和城中村改造。

2017年，党的“十九大”指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以人民为中心，以市民最关心的问题为导向，共建共治共享，建设让人民满意的城市；解决发展不平衡不充分的问题，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变等等。

2019年以来，国务院常务会议、政治局会议等多次重大会议均提出要大力进行老旧小区改造提升。2019年6月国务院常务会议，全面部署了城镇老旧小区改造工作，并明确了“加快改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程”。2019年8月中央政治局会议将实施城镇老旧小区改造写入议程，意味着这项工作迎来了顶层政策的支持。2019年12月中央经济工作会议再部署，全国老旧小区改造工作正式开展试点工作。

2020年4月，中共中央政治局会议明确提出了“实施老旧小区改造，加强传统基础设施和新型基础设施投资，促进传统产业改造升级，扩大战略性新兴产业投资”。2020年7月国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》的颁布正是上述国家政策的具体落实与部署，充分体现了对人民群众生活的高度重视。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动。2020年中央经济工作会议将“实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造”列入奋进“十四五”开局之年的重要议事日程。这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署，为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作的指明了前进的方向，具有十分重要与深远的时代意义。

02

新发展阶段城市更新的内涵与特征

进入新型城镇化高质量发展阶段后，城市更新的现实背景、历史使命和工作任务与过去相比，无论是更新内涵、外延与目标，还是更新方式、机制以及实际需求，均发生了巨大而深刻的变化。

（1） 城市是一个有机的生命体，城市发展的全过程是一个不断更新、改造的新陈代谢过程。城市更新作为城市自我调节或受外力推动的机制存在于城市发展之中，其主要目的在于防止、阻止和消除城市的衰老（或衰退），通过结构与功能不断地相适调节，增强城市整体机能，使城市能够不断适应未来社会和经济发展的需要。不仅仅将城市更新看作一种建设行为活动，更重要的是需要将其作为城市发展的调节机制。

（2） 城市更新涉及城市社会、经济和物质空间环境等诸多方面，是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程。需要摆脱过去很长一段时间仅注重“增长”“效率”和“产出”的单一经济价值观，重新树立“以人为核心”的指导思想，以人民对美好生活的向往为蓝图，守住城市发展的底线，将城市更新置于城市社会、经济、文化等整体关联加以综合协调，面向促进城市文明、推动社会和谐发展的更长远和更综合的新格局。

（3）城市更新目标更加注重人民生活质量的提高、更加重视人居环境的改善，通过城市更新提升人民群众获得感、幸福感和安全感；更加强调通过城市更新行动促进内需的扩大，形成新的经济增长点，以及通过产业转型升级、土地集约利用、城市整体机能和活力的提升，推动城市发展方式的根本转变。

（4）城市更新方式上更加丰富与多元，既有注重宏观尺度的人居环境改善、城市功能结构调整和城市产业结构升级，中观尺度的老旧小区改造、中心地区空间优化、产业园区转型、城中村改造和轨道交通基础设施改造等功能区级存量更新，也有微观尺度下从社区这一城市最基本单元和细胞的需求出发，注重与群众日常生活息息相关的社区营造和街道环境提升等城市修补和微更新。

（5）城市更新事业获得了社会各界的积极响应与深度参与，在中央政府指引、地方政府响应的背景下，越来越多的企业部门与社会群体参与到城市更新之中，为过去政府和市场主导的物质更新提供了更广阔的视角、更肥沃的土壤与更持久的动力，形成了政府力量、市场力量、社会力量共同参与推进的城市更新分担机制。

03

推进实施城市更新行动的初步思考

就目前我国城市更新工作开展的实际状况来看，在有机更新基础理论、实践探索和制度创新等方面已取得阶段成果，但我们也清楚看到，一些城市的城市更新仍存在价值导向缺失、系统调控乏力、历史保护观念错误、市场机制不健全以及部门之间条块分割等深层问题，急需立足中国实践，借鉴国际先进经验，基于价值取向和复杂系统，加强系统思维、整体思维和底线思维，敢于直面和破解现实中的难题，致力于走向持续的城市更新。

（1）新时期城市更新在认识、理念、方式、技术上都更加综合系统，涉及法律法规、产业结构、产权结构、基础设施、土地利用、公众参与等诸多领域，反映出城市更新的经济、社会、文化、生态、空间、时间多个维度。需要基于现代城市更新系统性、综合性和政策性发展趋向，构建学界与业界跨学科跨部门的交流平台，加强传统的城市规划学科和经济学、社会学、法律学的有机结合，通过城乡规划学、建筑学、风景园林学、地理学、社会学、经济学、行政学、管理学、法学等多学科、多专业的渗透、交叉和融贯，构建涵盖“城市生命有机体”和“规划-建设-管理”全周期过程的城市更新基础理论和方法体系，提高城市更新的科学理性与现实基础。

（2）城市更新是一个非常复杂与多变的综合动态过程，市场因素起着越来越重要的作用，城市更新不能脱离于市场运作的客观规律，体现为市场、开发商、产权人、公众、政府之间经济关系的不断协调的过程。需要充分掌握城市发展与市场运作的客观规律，在复杂与多变的现实城市更新过程中，认识并处理好功能、空间与权属等重叠交织的社会与经济关系，改变现有的和传统的城市规划理论与方法，在充分掌握城市发展与市场运作的客观规律的前提下，积极推进要素市场制度建设，处理好城市更新过程中的功能、空间与权属等重叠交织的社会与经济关系。

（3）城市更新涉及城市功能结构调整完善、城市中心区更新、老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、危旧房改造、社区建设与微更新、历史街区保护与再生、老工业区更新改造、老码头地区更新再开发、工业园区更新以及城市基础设施更新等多种类型，更新策略的制定受到多种因素的支配和制约，城市更新方式应由过去粗暴、急剧、单一的大拆大建转向稳妥、渐进、多元的有机城市更新，针对不同更新类型的个性特点，因地制宜，因势利导，运用整治、改善、修补、修复、保存、保护以及再生等多种方式进行综合性的更新改造，实现社会、经济、生态、文化多维价值的协调统一。

（4）城市更新是一个广泛涉及社会各个层面和利益群体的综合性事业，受到方针政策、行政体制、经济投入、法规控制和目标管理等诸多社会因素影响，要保证城市更新改造目标的全面实现，必须要以健全、明确、积极、有效的运行机制和调控机制作强大的政策和资金支撑。目前我国还没有针对城市更新工作进行的国家层面立法，相关的政策、技术标准、操作指引亟需完善。十分有必要健全城市更新的相关法律法规，建立宏观和长效的运行调控机制，建立贯穿国家-地方-城市层面的城市更新体系，建立切实有效的公众参与和利益共享机制，遵循市场规律，发挥集体智慧，加强部门联动，在政府、市场和社会之间需要建立一种基于共识、协作互信、持久的战略伙伴关系，保障城市更新工作的公开、公正、公平和高效，促进城市的持续、包容、多元、健康、安全与和谐发展。

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