蔡穗虹：上接天气 下接地气——广东省村庄规划优化提升工作探索 | 学术季

导读

2020年9月19日下午，2020中国城市规划学术季乡村规划与建设学委会学术活动之“全面小康与乡村规划——乡村振兴与实用性村庄规划”成功举行。广东省城乡规划设计研究院蔡穗虹以该院参与广东省自然资源厅工作为基础，做题为《上接天气 下接地气：广东省村庄规划优化提升工作探索》的学术报告。

本文字数：4566字

阅读时间：15分钟

 

报告人 | 蔡穗虹

广东省城乡规划设计研究院

本报告主要介绍了发言专家与广东省村庄规划优化提升的一些探索。题目的含义在于村庄规划虽为小尺度的详细规划，但麻雀虽小，五脏俱全。上接天气指乡村规划中涉及到与上层规划和政策衔接的问题，下接地气指乡村规划是最接近农村与基层的规划。报告包括三方面内容：一是村庄规划的新趋势新要求；二是广东省乡村地区的空间特点；三是广东省村庄规划优化提升工作探索。

01

村庄规划的新趋势新要求

村庄规划的第一个趋势是2018年开始的乡村振兴工作，村庄规划在其中是一个十分重要的先行举措。第二个趋势是自去年开始，国土空间规划体系逐步建立，乡村空间治理也开始进入国家空间治理体系。在乡村空间治理中，村庄规划也同样是需要先行的手段与措施（图1）。

图1 乡村空间治理进入国土空间规划体系

同时，村庄规划自村土地利用规划转化为多规合一的实用性村庄规划后，还面临着四个方面的新要求（图2）。第一个要求为全要素，即八大统筹覆盖空间资源的全要素；第二个要求为约束性，即落实国土空间总体规划的约束性内容；第三个要求为政策性，即围绕政策开展规划编制和实施，特别是严格遵守国土空间用途管制的政策；第四个要求为目前最受关注的实用性，即村庄规划能够解决实际问题，能落地且方便监督。

图2 村庄规划的新要求

02

广东省乡村地区的空间特点

广东省乡村空间具有三大特征。首先是社会经济差异，主要表现在三个方面。第一个方面是珠三角核心区与全省其他农村地区社会经济发展水平差距较大（图3）。这种差距导致广东全省农村人口流动性较大，整体呈现粤东西北地区向珠三角地区流动，各地农村人口向县城流动的趋势（图4），进而导致部分地区出现空心化与老龄化现象。但这种现象并非绝对，在珠三角核心区和部分城镇，特别是工业产业发达的地区，农村不仅未出现人口外流，还吸引了许多外来的人口。正是这种经济发展水平的差距造成了农村间实际现状的差异。第二个方面是在村庄分布方面，广东省村庄分布呈现出明显的不均衡性。汕潮揭地区是广东省村庄分布最为密集的区域，其次是占茂，粤北山区村庄分布相对松散，密度极低（图5）。第三个方面是人口规模方面，广东省各地村庄人口规模差异非常大（图6）。根据我们的人口普查数据，广东省大部分行政村人口规模在2000-4000人左右，相较全国其它地区的乡村行政人口相对偏大。粤东与汕潮揭地区还出现了100多个人口规模过万的超大型村庄，而粤北和粤西地区的村庄人口规模却极低。

图3 广东省各区县人均GDP（元）

图4 广东省各区县农村人口流出率

图5 广东省村庄密度（个/平方公里）

图6 广东省各区县村庄规模（人/村）

广东省乡村空间的第二大特征是文化差异。广东的乡村有着精彩多元的地域文化特色，形成了广府文化、潮汕文化、客家文化、雷州文化、瑶族文化、侨乡文化等六类地域文化区（图7、图8），文化差异非常大。

图7 广东省乡村空间六类地域文化区空间分布

图8 广东省乡村空间六类地域文化区示意图

广东省乡村空间第三大特征为地貌差异。依据地形地貌，广东省乡村可分为四类（图9）。平底型是最常见的村庄类型，采用密集式布局。例如上文提到的万人村以及图9右侧两个村落均采用密集式布局。坡地型村落沿等高线地势台地式布局，在粤北山区较为常见。水乡型村落，尤其是珠三角水乡，均沿河岸布局。滨海型村落采用背风式布局，设置防风林。

图9 广东省乡村空间地貌差异

多年来，我们一直致力于参与广东省乡村地区的村庄规划，直至去年，已实现了全省范围内的村庄规划的全覆盖，图10为村庄规划编制经历的“点——线——面”模式演变。但我们也认识到，在目前村庄规划工作中存在一系列问题，其中，以六个问题最为突出（图11）。一是重形态，轻管控；二是重增量，轻存量；三是重技术，轻政策；四是重大包大揽，轻村民参与，村民诉求反映不足；五是重村落，轻片区，新片区缺乏整治统筹；六是重规划厚度，轻因地制宜，成果殷实，但村庄发展差异与地域特色不明显。结合今年在广东的村庄规划评估来看，以上问题仍十分突出，不利于规划的最终落地。此后一段时间内，我们将进行一些村庄规划优化提升工作的探索。

图10 广东省村庄规划编制经历的“点——线——面”模式演变

图11 广东省村庄规划工作存在的问题

03

广东省村庄规划优化提升工作探索

广东省村庄规划优化提升工作有四个目标任务（图12）：一是加强村庄规划刚性管控，维护村庄规划的权威性；二是优化村庄规划弹性引导，提升村庄规划空间响应能力；三是优化村庄规划编制方式，增强规划精准性和可操作性；四是优化村庄规划成果表达，成果形式更简洁更易懂更好用。目前我们已经完成了以下工作：一份指南，一套方法，一个平台以及一系列政策（图13）。

图12 广东省村庄规划优化提升工作的目标任务

图13 广东省村庄规划优化提升工作探索目前完成的工作

1

一份指南：明确村庄规划编制内容

首先是一份指南。如上文所言，尽管目前已编制一系列规划，但没有厘清规划和设计的边界，空间管控内容始终不清晰（图14），规划无法落地。在村庄规划进入国土空间规划体系后，为强化空间管制内容，我们完成了《广东省村庄规划编制一份指南基本技术指南（试行）》（图15），此指南已作为试行版发布，目前已在各地使用。

图14 目前已编的村庄规划

图15 《广东省村庄规划编制一份指南基本技术指南（试行）》

在这个指南中，我们按照自然资源部要求，建立了完整的村庄规划内容体系（图16），并制定了三大目标（村庄发展目标，国土空间开发保护目标以及人居环境整治目标）与两类指标（约束性指标与预期性指标）（图17）。另外，我们改变了过去只管农房建设的思维，对空间资源进行全域全要素的规划布局，重点加强了生态空间的保护修复（图18）和农业发展空间的安排（图19）。在基本农田和生态红线外，我们还划定了乡村历史文化的保护线（图20）。同时，对用地布局进行了定性管控，通过建设近期项目库定量+定性落实行动（图21），以此形成长效管控以及规划落实。考虑到未来集体建设用地的可能，未来的详细规划应更详细的安排土地开发强度。因此，我们参考控规，探索以图则形式明确建设用地的用地分类、用地面积、建筑面积、容积率、建筑高度、用地兼容等地块规划指标（图22），其中，“一户一宅”宅基地做通则式规定，农民公寓等集中建设的宅基地和经营性建设用地编制规划指标图则。基本成果方面，针对广东复杂的乡村情况及暂未清晰的乡村分类模式，我们考虑在省域层面统一基本成果，即“一图一表一库一规则”，然后交由各地自行探索丰富成果（图23）。

图16 按照自然资源部要求建立村庄规划完整的内容体系

图17 规划目标表

图18 统筹生态空间保护修复

图19 统筹农业发展空间

图20 划定乡村历史文化保护线

图21 用地布局定性管控，近期建设项目库定量+定位落实行动

图22以图则形式明确地块规划指标

图23 基本成果与可选成果

2

一套方法：创新村庄规划编制方法

其次是方法，我们主要以下几个方面进行探索：

第一步是工作底图和现状调研的精准化。首先，工作底图应同国土空间规划编制衔接，并采用农村地籍调查、政策影响数据等进行叠加分析，确保底图的精准性（图24）。其次是精准确定民生和产业的需求，应根据现状调研梳理出农民的初步需求，并结合底线管控以及优先建设用地指标供给筛选有效需求（图25）。最终通过内业分析与实地调研，梳理矛盾冲突与历史遗留问题（图26）。

图24 工作底图精准

图25 民生和产业需求台账精准

图26 梳理矛盾冲突与历史遗留问题

第二步是充分衔接国土空间总体规划和专项规划的刚性传导要素。与国土空间规划充分互动，一方面，在村庄中实现国土空间规划中的刚性指标，另一方面将村庄规划中的诉求同步反馈到乡镇国土空间规划的编制中。在这一步中，我们认为还应做好刚性（约束性）要素的宣传工作，并建立底线管控、有限规模和有序建设的观念。例如不触碰永久基本农田（图27），核发乡村建设规划许可证（图28）等。另外，在保障村民合法居住权的前提下，尊重农民的意愿合理安排宅基地（图29）。我们为村民确定了宅基地的建设边界，但宅基地布局由居民自己安排。图30是某村民自己画的宅基地分布图。

图27 不触碰永久基本农田等管控底线

图28 核发乡村建设规划许可证

图29 活石水村旧围新貌

图30 广东某村民自制的宅基地分布图

第三步是加强镇域统筹与镇村联动。广东多数乡村为连片发展，因此，在乡村振兴时，这些乡村应连片统筹考虑。我们建议从主题、产业、规模、空间布局、路径、设施共享和风貌协同七个方面，连片统筹编制村庄规划（图31）。重点统筹新增建设用地指标的分配、存量建设用地的盘活和空间优化等。

图31 连片统筹编制村庄规划

第四步为鼓励开展土地综合整治，盘活低效用地。列入土地综合整治试点的乡村，其村庄规划与整治方案同步编制；其余所有开展村庄规划优化提升试点的村庄，要在村庄中识别、划定一定规模的连片区域作为旧村改造区域，为村庄发展腾挪空间（图32）。

图32 识别划定旧村改造区域

第五步为探索规划“留白”。村庄规划根据实际情况分类探索：一种制定用地指标，但用地指标不落地；另一种是用地指标落地，但不确定用地性质。

3

一个平台：建立村庄规划信息化管理系统

我们在规划编制过程中同步建立了村庄规划信息化管理的平台，并要求此后村庄规划成果均需上图入库，纳入国土空间规划“一张图”，实施统一管理（图33）。另外我们还建立了村庄规划数据（图34）和入库检测系统，通过下发数据库检查软件（图35），各地先进行自测（图36），提高入库备案的通过率。其中，核心入库的内容包括：期末地类图斑，土地用途分区，建设用地管制区以及规划村范围（图37）。

图33 建立村庄规划信息化管理系统

图34 村庄规划数据库成果内容构成

图35 村庄规划数据库检查软件

图36 村庄规划数据库检查要求

图37 村庄规划数据库建库流程

4

一系列政策：保障村庄规划实施

保障村庄规划实施需要政策支持。一方面是用好目前已出台的乡村振兴的各类用地政策（图38），包括允许优化调整用地布局的政策，加强用地规模和年度指标管理的政策，以及明确村庄用地分类（建设用地/农用用地）的政策。另一方面是专门出台村庄规划配套政策（图39）。目前已出台的政策包括以下几个方面：一是实现村庄规划与国土空间总体规划的联动。村庄规划编制完成后，进行数据库备案，视为同步调整乡镇国土空间规划（目前为镇级土地利用规划）。二是简化村庄规划，预留城乡建设用地规模，并出台了《广东省自然资源厅关于简化村庄规划使用 预留城乡建设用地规模的通知》，以简化相关的手续。三是加强地质灾害的防治工作，出台了《广东省 落实村庄规划加强地质灾害防治 工作指引》，之后我们还会陆续出台其它的配套政策。

图38 用好目前已出台的乡村振兴的各类用地政策

图39 出台村庄规划配套政策

事实上，广东村庄规划的优化提升工作今年刚刚开始，因此许多问题，特别是村庄规划编制对象的问题，未来还需进一步研究。我们未来探索的方向包括：一是探索此前我们提到的广东村庄和城镇开发边界之间的复杂关系；二是如何分类推进村庄规划的编制实施，并提出具体的分类指引；三是探索如何建立从规划到设计，到农房设计，再到整治提升行动的整体乡村风貌管制体系。

以上便是我们关于村庄规划优化提升工作的一些探索，这些探索还在进行中，希望大家能够给予更多的指导和帮助。

供稿单位：中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会

速记：裴祖璇，整理：赵慧敏，审核：邹海燕

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