学党史 | 中国共产党历史上召开的历次城市工作会议

本文来源：《党史博采》2016年第7期（上）

导读

为庆祝2021年中国共产党建党100周年，“中国城市规划”公众号特别策划“学党史”专栏，引导大家从党史的学习中领悟初心使命，贯彻习近平总书记“学党史、悟思想、办实事、开新局”的总体要求。欲知大道，必先为史。我们要在总结历史经验、把握历史规律的深入思考中，以史为镜、以史明志，增强开拓前进的勇气和力量，凝心聚力、团结奋斗，共同创造新的历史伟业。

本文字数：4635字

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迎建党百年

1927年大革命失败后，中国共产党的工作重心在农村。二十多年后，随着全国解放战争的胜利推进，党的工作重心逐渐由农村转移到了城市。面对接管和建设城市新的考验，党在历史上召开了数次城市工作会议，结合时代特征和城市状况，提出切合城市发展的政策理论，推动城市工作的不断开展。

“二中全会是城市工作会议”

城市解放后，如何去接收和管理城市，是长期以农村工作为重心的中国共产党面临的新问题新挑战。1949年3月5日至13日，党的七届二中全会在西柏坡召开。全会着重讨论了党的工作重心的战略转移，即工作重心由乡村转移到城市的问题。毛泽东在报告中指出：“二中全会是城市工作会议，是历史转变点。”林伯渠在讲话中也指出：“这次会议是历史上转变点，也可以说是‘城市工作会议’”。

全会指出，“党着重在乡村聚集力量，用乡村包围城市这样一种时期已经完结，从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。当然城乡必须兼顾，绝不可以丢掉乡村，仅顾城市。但是工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”“党要立即开始着手建设事业，一步一步地学会管理城市，并将恢复和发展城市中的生产作为中心任务。城市中的其他工作，都必须围绕着生产建设这个中心工作并为这个中心工作服务。”

七届二中全会解决了党的工作重心从乡村转移到城市后的思路和发展途径，即：开展城市工作的中心任务是恢复和发展生产；恢复和发展生产主要依靠工人阶级来完成；完成恢复和发展生产的途径是城乡统筹；恢复发展生产的资金来源主要靠利润、税收、农业增产、举债和节约等，有效指导了中国共产党进入城市后各项工作的有序开展，为发展城市经济起到了重要作用，为实现党的工作重心的顺利转移，保障中国由新民主主义向社会主义的转变，从政治上、思想上和理论上为建立和建设新中国做了充分的准备。

1951年2月18日，《中共中央政治局扩大会议决议要点》指出，要加强党委对城市工作的领导，实行七届二中全会决议，全心全意依靠工人阶级，恢复和发展生产，改善城市人民生活，在城市建设计划中要贯彻为生产服务、为工人服务。

第一次城市工作会议

始于1953年的大规模工业化建设使大批农民流入城市，1957年至1960年间，全国城镇人口从9950万增长至13070万，城市化率由15.39%增长至19.75% ，一定程度上出现了“过度城市化”现象。为减轻城市供给负担，国家于1960年至1963年实施了压缩城镇人口的调整方针。

1962年7月25日至8月24日，中共中央政治局在北戴河召开中共中央工作会议，会议主要讨论农业、财贸、城市等方面的问题。7月30日，根据中共中央政治局常委的决定，周恩来开始召集有二十五人参加的城市工作会议。8月1日，周恩来在城市工作会议上讲话，分析城市工作中存在的问题，提出解决的办法“首先是恢复正常生产”。只有工业劳动生产率提高了，有效地支援了农业和市场以后，生活才会改善。至8月24日，周恩来共主持召开十七次会议，并代中央起草了《关于当前城市工作若干问题的指示》。

在党领导全国各族人民克服严重困难，进一步调整国民经济的重要时刻，党的八届十中全会于1962年9月召开。全会通过了《关于进一步巩固农村人民公社集体经济、发展农业生产的决定》《关于商业工作问题的决定》等文件。会后的10月6日，中央下发了《关于当前城市工作若干问题的指示》。《指示》认为，全国城市的经济形势，总的说来，正在一步一步地好起来。这一方面是由于农村的形势去年比前年好，今年又比去年好；另一方面是由于我们贯彻执行了国民经济以调整为中心的调整、巩固、充实、提高的方针。为了今后能够更好地实现上述调整国民经济和调整工业的根本目的，必须首先迅速处理过去在执行调整方针过程中所出现的新问题，争取城市经济形势在农村形势好转的基础上进一步好转。

《指示》就有关城市工作的若干问题，作了如下十二个方面的规定：已经完成和基本完成减少职工任务的大中城市，要集中力量组织生产，今后精简工作的重点转到专、县、社和各级机关；争取完成和超额完成今年的工业生产计划，大力支援农业和市场需要；抓紧时间，采取措施，力争完成今年的基本建设计划；减少企业亏损，增加企业盈利；采取分级负责和群众监督的办法，迅速处理积压物资，防止房屋、物资的损失；迅速清理企业拖欠，恢复正常经济关系；改善财政开支的管理，保证必要的流动资金；努力保证职工生活稳定在现在的水平上，并且力争有所改善；妥善安置目前大中城市中的闲散劳动力和不能就学的学生；调整市镇建制，缩小城市郊区，完成减少城镇人口计划；逐步改善大中城市的市政建设；按照集中统一、分级管理的原则，改进各种管理体制。

第二次城市工作会议

为加强对城市的集中统一管理和解决城市经济生活的突出矛盾，1963年9月16日到10月12日，中共中央、国务院召开第二次城市工作会议。会议认为，虽然当前城市形势很好，但存在“五反”运动没有全面展开，增产节约运动有好有差，工业调整还没有完成，粮、油、布等主要生活必需品的供应仍很不足，市政建设落后于生产发展和人民生活的需要，城市人口出生率太高、人口过多，需要安置就学、就业的人逐年增加，如何管理城市还没有很好解决等问题。

10月22日，中共中央、国务院批准下发《<第二次城市工作会议纪要>的指示》。《指示》指出，全国大中城市是现代工业的基地，也是商业和文化教育等事业最集中的地方。只有认真地做好城市工作，才能保证社会主义建设事业的顺利进行。各级党委和人民委员会，在继续努力做好农村工作的同时，必须进一步地加强对城市工作的领导，不断改进工作，把城市管理好，充分发挥城市在社会主义建设中的作用。在大中城市建设中，必须认真贯彻执行勤俭建国、勤俭办企业、勤俭办一切事业的方针。

《第二次城市工作会议纪要》认为，从1962年8月的第一次城市工作会议以来，城市的工业生产稳步上升，支援农业的工作继续加强，市场景况日趋繁荣，人民生活有所改善，城乡关系逐步协调，资本主义势力的猖狂进攻已经开始被打下去，广大劳动群众的社会主义觉悟有了很大提高，当前城市的形势，同农村的形势一样，也是很好的。《纪要》分析了城市工作的形势和主要任务，指出做好城市工作九个方面的的基本要求，即：进一步做好工业的调整工作；努力做好商业工作，更好地为生产和生活服务；大力发展城市郊区的农业生产；加强房屋和其他市政设施的维修，逐步进行填平补齐；积极开展计划生育；妥善安置城市需要就业的劳动力；试办职业教育；加强城市的管理工作。

通过控制城市人口、调整市镇建制等举措，1961年至1963年，全国城镇人口减少了2600万，城市数量从208座降至174座 ，城市化率也由19.29%回落至16.84%。

第三次城市工作会议

1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议。4月，党中央批转了这次会议制定的《关于加强城市建设工作的意见》。《意见》强调了城市在国民经济发展中的重要地位和作用，要求城市适应国民经济发展的需要，提出了城市整顿工作的一系列方针、政策。这次会议是城市建设历史性转折的一个新起点。

《意见》指出，党的十一届三中全会以来，我国城市进入了一个新的发展阶段。随着改革、开放和城乡经济的迅速发展，城镇数量大幅度增加，开始进入依照城市规划进行建设的科学轨道，城市建设出现了建国以来从未有过的好形势。各级政府加强了对城市建设工作的领导，建成了一大批住宅和城市基础设施骨干工程，不同程度地改善了投资环境和生活环境，城市面貌有了较大改善。同时也必须看到，目前城市建设中仍然存在着很多突出问题，与发展经济和不断改善人民生活的要求不相适应。城市建设工作必须按照建设具有中国特色的社会主义的要求和对内搞活经济、对外实行开放的方针，努力同我国经济、社会发展和整个经济体制改革的进程相适应，保持一个稳定、合理的发展速度。

《意见》提出了控制大城市规模、发展中小城镇的城市工作基本思路，首次明确了应“提高对城市和城市建设重要性的认识”，指出“城市是我国经济、政治、科学、技术、文化、教育的中心，在社会主义现代化建设中起着主导作用。城市建设是形成和完善城市多种功能、发挥城市中心作用的基础性工作。”《意见》首次将城市发展规划定义为刚性规划，规定“城市规划一经批准，必须认真执行，不得随意改变”，基本建立了此后30多年时间中城市规划的基本架构。《意见》明确了城市建设的七项任务：提高对城市和城市建设重要性的认识，坚持城市建设与经济协调发展；建立合理的城镇体系，走有计划发展的道路；搞好城市规划，加强规划管理；改革城市建设体制，增强活力，提高效益；加强城市基础设施建设，创造良好的投资环境和生活环境；管好用好城市建设资金，充分发挥投资效益；城市政府要集中力量搞好城市的规划、建设和管理。

第四次城市工作会议

2015年12月20日至21日，中央城市工作会议在北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在会上发表重要讲话，分析城市发展面临的形势，明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务。中共中央政治局常委、国务院总理李克强在讲话中论述了当前城市工作的重点，提出了做好城市工作的具体部署，并作总结讲话。这次城市工作会议是时隔37年后首次以中央的名义召开，城市工作上升到中央层面进行专门研究部署，体现了中央对城市工作的高度重视。

召开全国性的城市工作会议，是城市建设进入一个新阶段的标志。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。当前，我国的城市化发展水平处于加速发展阶段，城市化发展在规模和总量上有很大的变化，从1978年到2014年，城镇化率年均提高1个百分点，城镇常住人口由1.7亿人增加到7.5亿人，城市数量由193个增加到653个。但是，相应的雾霾污染、交通拥堵等城市病相继出现，亟待解决。会议从中央层面为城市建设搭建顶层设计，为今后一段时期的城市工作制定了规划蓝图，指明了解决城市发展问题的方法和路径。

会议明确了当前和今后一个时期全国城市工作的指导思想，即全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。

会议明确了做好城市工作的总体思路。要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。同时，要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。一要尊重城市发展规律；二要统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；三要统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；四要统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；五要统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；六要统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。

会议强调，做好城市工作，必须加强和改善党的领导。各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用，主要领导要亲自抓，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”，把握发展规律，推动以人为核心的新型城镇化，发挥这一扩大内需的最大潜力，有效化解各种“城市病”。要提升规划水平、提升建设水平、提升管理水平、推进改革创新，为城市发展提供有力的体制机制保障。

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