【规划年会】王凯：中国城镇化的绿色转型与发展
导读
2021年9月25日，2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季在四川成都开幕。在全体大会上，学会区域规划与城市经济学委会主任委员、中国城市规划设计研究院王凯院长作题为《中国城镇化的绿色转型与发展》的报告。
本文字数：5658字
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王 凯
学会区域规划与城市经济学委会主任委员
中国城市规划设计研究院院长
全球气候变化成为人类面临的共同挑战。工业化以来，人为排放的二氧化碳量过多造成了温室效应。2019年的全球平均气温比工业化前高出了1.1℃，2010年至2019年是有记录以来最热的10年。海洋生态系统破坏严重。2019年海洋热含量已深入到深度2公里的海洋，海洋酸化、海水含氧量减少、海平面上升、冰川退缩，严重破坏海洋和冰冻圈生态。
国际组织提出多项国际规则，包括1992《联合国气候变化框架公约》、1997年京都议定书、2015年巴黎协定、2018年《巴黎协定》实施细则等。2016年10月17日，联合国住房与城市可持续发展大会（人居Ⅲ）在厄瓜多尔基多市召开，会议形成《新城市议程》。其中提出：为所有人建设可持续城市和人类住区；推动城市范式转变，实现城市可持续发展转型承诺。国际上，绿色低碳发展成为多个城市的优先选择。与此同时，中国提出“双碳”目标，彰显大国担当和发展新要求。2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出：中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。
针对以上背景，本次报告提出了对绿色城镇化的三点认识。
一
绿色城镇化的理论认识
1
过去40年我国城镇化的绩效评估
过去40年，我国顺利实现了全球最大规模的城镇化，是一个很了不起的成就。1978—2020年，我国城镇化率由1978年的17.9%增长至2020年的63.89%，城镇人口由1978年的1.7亿到2020年的9亿（5.3倍），城镇建设用地由1981年的0.67万平方公里增长到2019年的约13.37万平方公里（约20倍）。
这种快速发展的城镇化，首先支撑了国家经济的高速发展。2020年我国GDP总量突破100万亿元，占全球经济比重从1978年的1.7%提升到2020年的17%，全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。其次快速城镇化实现了“乡村中国”向“城市中国”的巨大变迁，改革开放后约7亿人口从农村进入城市，城市数量从1978年的196个增长至2019年的684个。最后城乡人居环境条件得到了根本改善。城镇居民人均住房建筑面积由6.7m2提高到40m2，改善了2亿困难人群住房条件。交通、市政等各级各类城市的基础设施得到根本性改观。
同时，我们也要认识到过去40年的城镇化发展中也存在高资源消耗、高能源消耗、高碳排放等一系列的问题。近年来，我国每年房屋新开工面积约20亿平方米，消耗的水泥、玻璃、钢材分别占全球总消耗量的45%、42%和35%。我国能源消耗总量一直处在高位，如图1所示。2018年，我国煤炭消费、用电总量居世界首位，石油消费居世界第2，天然气消费居世界第3。我国碳排放总量全球第一。2019年，中国碳排放总量占全球总排放量的27.2%；碳排放增速快。2000-2018年，我国碳排放年均增长11.6%，而欧盟等发达经济体都已负增长（联合国环境规划署，2020年）。减碳任务面临着经济发展、现代化建设的巨大压力。2020年，我国人均GDP刚刚迈过1万美元，仅为主要发达经济体的1/6-1/4，但是碳排总量已是其2-3.5倍。因此我们需要在发展中一方面维持经济发展，一方面减碳，这给目前我国城镇发展带来了巨大压力。
图1：世界主要国家人均GDP、人均碳排放量（2019年）
（数据来源：世界银行）
2
最新趋势的客观判断
第七次人口普查的结果可以看出人口流动有了新的趋势。第一，生态脆弱地区人口减少，环境压力得到缓解。近10年来，生态空间总人口不断减少，从2010年的2.9亿人减少到2020年的2.8亿人，减少1000万人。人口的减少一定程度上缓解了生态空间环境压力。同时，近20年我国退耕还林还草约5.15亿亩，实现了农业生产空间向生态空间的大规模“反哺”（来源：国家林草局）。第二，人口大量流入地区生态环境压力加大。2020年，京津冀、长三角、粤港澳、成渝城市群常住人口5.53亿人，比2010年增长5418万人，占全国比重达到40%。2020年，10个人口增速最快的城市依次是深圳、成都、广州、郑州、西安、杭州、重庆、长沙、武汉、佛山，人口总量达到1.58亿人，比2010年增长4210万人。其占全国人口的比重，由2010年的8.7%提高到2020年的11.2%。
人口增长最快的城市面临着安全挑战。2020年新冠疫情在武汉爆发，2021年郑州720特大暴雨导致城市内涝，两座城市均为全国排名前十的城市。这带来了一定的思考，即大城市人口规模大、密度高，成为灾害风险大、损失严重的地区，气候变化就在我们身边，正在深刻影响着我们的生活。
中国城镇化还在发展之中，我们需要对过去40年的经验与教训充分认识，更需要对未来30年的发展道路进行全新的思考，在习近平生态文明思想的指导下，走绿色低碳的发展道路是中国城镇化的必然选择。
二
绿色城镇化的实践探索
1
2020年后中国城镇化的趋势判断
中国的城镇化还在发展之中，首先我们对中国城镇化的高点做出科学的预判。到2035年、2050年中国的城镇化率将会达到75%-80%，未来还有1.5-2亿左右的新增城镇人口。2035年前后是关键时期：城镇人口峰值与碳排放峰值“两峰叠加”。2035年左右，城镇化预计进入稳定时期，城镇人口达到10.5亿—11亿，碳排放也达到峰值，同时人均GDP超过2万美元。
2
推进城市的绿色低碳发展
（1）2035年前是重要窗口期，亟需形成绿色发展技术体系
推进城市的绿色低碳发展，可以避免高碳 “锁定”效应。2035年前，运用现有的减碳技术，以效率提升与技术集成应用为主，控制城镇无序蔓延、优化城市功能结构、修复自然生态空间、推进绿色有机更新等，谋求高质量碳达峰。2035年后，寻求可再生能源替代等技术突破和制度保障实现碳中和。
（2）城市是减碳主阵地，建设增量与改造存量都面临挑战
控制城市碳排放是实现“双碳”目标的关键。未来15年内还有1.5-2亿新增城镇人口需要新增住房建筑；同时也需要对现状9亿人提升改善居住质量。2020年我国城市人均住房建筑面积为40.5平方米，根据中规院课题组预测“十四五”期末将达到42平方米，远期在42-45平方米之间，仍有一定新增和更新量。如何把高品质、高质量和“双碳”这件事情结合起来，是目前需要思考的问题。
3
绿色低碳发展的技术体系
（1）生态优先的城镇格局
1、城市群：人与自然和谐共生
优化国土空间布局，保障生态安全格局的整体性、系统性、连通性；加强生态环境保护和治理，扩大区域生态空间；推动能源生产和消费革命，促进绿色循环低碳发展；推动绿色交通设施互联和组织效率提升。
2、城市：建设新时代的“田园城市”
建设“公园城市”
以绿色空间承载城市功能，河湖等生态绿地不是城市的点缀，而是能承载产业、能转换生态价值的绿色底色。以成都为例：
夯实区域生态格局
通过“两山两环、两网六片”生态格局，锚固了区域生态本底，以生态空间格局优化城镇空间布局，促进生态空间、农业空间与城镇空间协调发展。
修复山水林田湖草生命共同体，加强生物多样性保护
保护修复山水林田湖草生命共同体，合理划定4类保护分区，构建3级生态廊道体系，实施重大生态修复工程，提高自然系统稳定性和连续性。
3、组团：随处可达的绿色空间
高覆盖率的绿色空间
哈马碧新城每户公寓拥有不低于15m2的绿地，300m距离范围内必须有一处25～30m2的花园。哈马碧新城100%的居民可以在500m的范围内拥有可为公众随意进入的绿色空间。
小街区、密路网的形态
上海控规准则要求：公共活动中心区内，道路间距宜小于 150米，街坊面积宜控制在2公顷以下；居住社区内，道路间距宜小于200米，街坊面积宜控制在4公顷以下。
哈马碧：典型街区尺度控制在50*70m-70*100m。
产城融合的功能布局
功能单一和密集填充的布局形态不利于城市的碳减排。疏密有致、混合功能的布局形态可有效降低城市的碳排放。
“中层中密度“的空间体量
上海新城、新市镇控制要求：商业服务业用地和商务办公用地，基本容积率1.0-3.0；住宅组团用地基本容积率1.2-2.0。
新加坡登加新镇：街区最高容积率2.8，最高住宅高度14层。
国内实践方面：
例如天津，中新天津生态城总体规划强调职住平衡与土地混合利用，建立节约、高效、循环的能源系统，注重废弃物收集和资源化利用，建设连续、便利、舒适的慢行系统，并且指标体系从1.0版（2008年）走向2.0版（2020年）。
例如雄安，在雄安新区1770平方公里范围内，打造生态优先的国土空间格局，蓝绿空间不低于70%，形成顺应自然的城市形态；在雄安新区起步区198平方公里范围内，形成TOD导向的布局模式，采用职住平衡的混合式布局和分级均衡的中心布局；在雄安新区启动区30平方公里范围内，建立三级公园绿地系统，构建社区、邻里、街坊三级生活圈。
（2）公交导向的低碳出行
第一，采取“小街区，密路网”的路网模式。合理确定路网密度。路网密度宜大于10千米/平方千米。形成安全的道路红线转角半径。在满足设计要求的前提下，缩减交叉口的道路红线倒角半径。第二，配置绿色安全的低碳交通设施。合理配置电动车充电桩和共享停车设施。
（3）绿色低碳的建筑建造
大力发展绿色建筑，推广超低能耗建筑、近零能耗建筑和产能建筑；避免大拆大建，加强既有建筑节能改造；倡导绿色建造，因地制宜推进装配式建筑；使用绿色建材，鼓励建筑垃圾的资源化利用。
（4） 绿色韧性的市政基础设施
第一，充分采用“海绵城市”建设方式。第二，高资源化的固废处理。促进垃圾处理减量化、无害化和资源化，到2025年城市生活垃圾资源化利用率达到60%。加快推进城镇污水收集处理设施改造，加强再生水利用，提高城镇污水资源化利用率，再生水利用率达25%以上。第三，建设能源互联网。重点发展分布式能源，突出太阳能、风能、地源热能、淡水源热能等可再生能源混合供应。提高可再生能源比例，提升区域工业余能回收利用率。
（5）便捷互联的智慧运营
技术要点包括：
智慧平台：精细化管理的CIM应用
智慧能源：综合能源监测管理平台，推动智能微电网
智慧出行：智慧交通管理、智慧驾驶系统
智慧建筑：智慧照明、智慧空调、智慧电梯
第一，探索数字孪生城市建设方法。构建事前辅助决策、事中协同管理、事后动态运行的协同平台：通过情景模拟、智慧评估、辅助设计等方式加强规划科学决策。制定跨专业指标规则体系，建立起数字孪生CIM平台。第二，建立精细化管理平台。加强全程管控，形成总体规划、控详规划、方案设计、施工监管、竣工验收、运营监测等六大管理阶段的数字化闭合流程，实现多源数据的有机融合。
未来15年是我国城镇化和城乡建设低碳绿色发展的重要窗口期，我们要处理好城镇化率达峰、碳排放达峰、人均GDP倍增的关系，只有建立起绿色低碳的各类制度、政策和技术体系，才能促进国家经济社会发展全面绿色转型。
绿色城镇化过程中要处理好两个关系。一是绿色低碳发展与不同地区、不同发展阶段的关系，倡导多样化、多路径。应充分考虑不同地区、不同阶段的复杂性。针对不同地域的气候特征、资源禀赋类型，根据区域不同发展阶段、不同碳排放结构的减碳需求，因地制宜地制定绿色低碳规划策略。二是绿色低碳发展与人民幸福生活的关系，做到成本可承受、人民得幸福。应协调“国民幸福指数提升”与“总碳排放量降低”之间的关系。传统模式仅依靠人均城乡资源消耗调节，“国民幸福指数提升”与“总碳排放量基本持平”难以两全。未来路径是实现国民幸福与资源环境消耗脱钩。
三
绿色城镇化的制度创新
1
政策体系：健全绿色低碳的政策法规
首先我们要健全绿色低碳的政策法规。最近10年，国家已经在绿色城镇化方面提出了很多相关制度法规。法律法规如《中华人民共和国可再生能源法》（2009年修正）、《中华人民共和国节约能源法》（2018年修正）、《中华人民共和国大气污染防治法》（2018年修正）、《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》等；综合政策如《国务院办公厅关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》（国办发〔2015〕73号）、《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）、《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发〔2017〕26号）、《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》（国办发〔2021〕19号）、《绿色生活创建行动总体方案》（发改环资〔2019〕1696号）、《“十四五”循环经济发展规划》（发改环资〔2021〕969号）等。应该围绕绿色低碳目标，系统整合法规和政策体系。
其次，应健全核算方法和考核机制。建立生态产品价值核算方法，核算指标体系由物质产品、调节服务和文化服务3大类构成。全国多地已经陆陆续续在这方面的做出探索，例如丽水市出台全国首个市级生态产品价值核算技术办法；建立生态系统生产总值核算制度，深圳发布 “1+3”GEP核算制度体系，在国内率先开展城市GEP核算。
深圳1+3GEP核算制度体系
“1”是GEP核算实施的方案
“3”是一个标准、一套报表和一个平台。
2
标准体系：完善相关的标准规范
当前现有的很多标准仍是传统的、与碳没有关系的标准。一方面，要制定新的绿色低碳类标准规范。例如团体标准《城市新区绿色规划设计标准》从能源等五大维度提出了一系列规划减碳技术包和关键指标。另一方面，要修订既有的标准规范。
3
学科建设：转观念、强技术、促集成
（1）促进人居科学发展，探索绿色城镇化的理论范式
进一步探索自然、人、社会、居住和支撑网络五大系统的复杂演化规律；探索从建筑到社区、城市、区域和全球五大层次的空间关系；探索中国特色的绿色城镇化发展道路，总结中国绿色城镇化的理论与实践。
（2）从“重规划、轻技术”走向规划与技术更好结合
绿色规划具有较强的技术集成和系统统筹能力，推动多领域、多空间层次的绿色低碳发展；绿色技术有助于绿色规划的全面场景化落地实践。
（3）集成绿色低碳类专业知识，培养综合型人才
碳中和将影响50%以上学科。碳中和基础理论涉及自然科学和社会科学等多门学科，112个一级学科中涉及碳中和的学科超过60个；规划学科内的多数领域均受到绿色低碳技术影响，专业人才需要增强综合技能，汲取、集成绿色低碳类专业知识。
吴良镛先生倡导的人居环境科学给我们构架了一个非常好的理论体系，我们要促进人居科学的发展，要积极探索绿色城镇化的理论范式，要进一步探索自然人社会居住和支撑网络复杂的演进规律，要处理好社区、城市、区域和全球若干个城市的空间关系。第二要从重规划、轻技术走向规划和技术的更好结合，推动多领域、多空间、多层次的绿色低碳发展。
总的来说，绿色发展是“哲学思想-价值理念-技术方法”系统性变革。1882年恩格斯在自然辩证法里说过一段话：
我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。每一次胜利，起初确实取得了我们预期的结果，但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎意料的影响，常常把最初的结果又消除了。
2015年习近平总书记也谈到：
生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。你善待环境，环境是友好的；你污染环境，环境总有一天会翻脸，会毫不留情地报复你。这是自然界的规律，不以人的意志为转移。
报告整理人：王淼
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