王富海：如何理解推进城市更新行动

导读

9月26日下午，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，学术对话二十一“如何理解推进城市更新行动”在成都成功举办。学会常务理事王富海教授作了与对话主题同名的开场报告，从现有观点比较、政策文件解读、机制建设设想等不同层面，对城市更新行动的概念和定位问题进行了诠释和分享。

本文字数：3599字

阅读时间：11分钟

 

报告人 | 王富海

学会常务理事、学术工作委员会副主任委员，深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长兼首席规划师，教授级高级城市规划师

01

当前关于城市更新行动的三种不同理解

实施城市更新行动，是以习近平同志为核心的党中央准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署，自2020年10月以来，成为社会各界共议的热点。

但城市更新行动指的是什么，目前却存在着众多不同的解读，是一个亟待辨析的基础问题。

在社会各界已有的讨论中，主要形成了三种理解——

第一种是开发商的理解，认为城市更新行动是老旧小区改造、“三旧”改造等传统城市更新的“加强版”。

在土地过剩的情况下，优质地段的城市更新（尤其是拆除重建）的资本收益率已经超过外围新区开发。开发商普遍认为城市更新就是将旧居住区变成熟地，然后做开发，城市更新行动是新一轮的“风口”。

第二种是学科层面的理解，认为城市更新行动是城市更新的“升级版”。

1990年《城市规划法》中提出了“新区开发”和“旧区改建”这组概念。新区开发是向外的扩张，旧区改建是拆掉老房子，向内的扩张，本质上都是为了新建，更新成了非常次要的行为。从此，城市更新被“窄化”为旧区改建这么一个非常小的概念。目前业界大部分都是在这个“窄化”概念里进行讨论，包括微更新、特色化改造等等。

第三种理解，认为城市更新行动是城市建设的“2.0版本”。

这是将“城市更新”从一个规划专业名词，根据中央的提法，理解为“城市的更新”，变成一个广义的概念。城市更新是一个城市发展的常态，而一段时间内，大规模的扩张只是城市发展当中的一种短暂的现象。哪怕一个新区，其实也是一边建设一边更新的。

城市更新的内涵也发生了一系列变化，在当前形势下应是城市的“万象更新”。对此，住建部王蒙徽部长发表的《实施城市更新行动》一文作出了权威的阐释。

02

已出台的政策文件普遍反映出对城市更新行动的认识不足

上述概念理解的分歧已在影响城市更新行动的工作部署和机制建设，并且反映到国家和地方相继出台的政策文件中。

在国家“十四五”规划纲要中，城市更新行动被置于“全面提升城市品质”一章，与优化提升超大特大城市中心城区功能、完善大中城市宜居宜业功能、推进以县城为重要载体的城镇化建设等重要举措相割离。

其后，发改委出台了《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，从中更能看出两部委对城市更新行动的认知偏差。该文件并未将城市更新行动作为文件的总体要求，而仅仅体现在城市建设一章作为一个小节阐述，并与住房建设、绿色智慧城市建设等并列，让人未免有遗珠弃璧之叹。

在这样的背景下，下沉到实施层面，地方城市围绕城市更新行动，自然出现了不同方向的理解和操作。如上海将城市更新定义为“在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动”，工作内容接近于住建部关于城市更新行动的工作要求。而天津将城市更新与老旧房屋改造提升、老旧小区改造提升并列，说明仍是取其狭义概念。这实际上是在具体工作部署中对城市更新行动的“矮化”。

03

实施城市更新行动的机制建设设想

更进一步来看，仅有概念理解的清楚辨析和共识是不够的，要将中央实施城市更新行动的战略意图落到实处，还需要统一系统、全面完善的机制建设，然后更好的推动城市的渐进的改善。这个可以说是我一直理解的初衷。

首先是“表层”的工作机制建设。我们曾经建议，应该有一套住建部或者国家下发的城市更新行动的操作系统。分为项目生成、项目统筹、项目管理、项目反馈四个大的功能模块，类似OA（Office Automation，办公自动化）系统进行城市更新行动项目的全周期动态管理，帮助住建部门加强工作的条块统筹，落实资金和政策配套，将城市更新行动一层层推行下去。

这样一来，城市更新行动就能逐渐演变为中国城市渐进改善的建设机制——将完善城市功能、增进民生福祉作为规划建设工作的出发点和落脚点，以“城市诊断”发现问题，以“统筹规划”明确目标与重点，以“行动计划”开展具体部署，以“跟踪评估”检视具体效果，探索建立了一套“城市空间动态维护”的思维和机制，可以提供从发现问题到解决问题再到事后跟踪的工作集成框架。

在这个机制当中，市长是负有首要的责任的，各个部门也应该从其职责出发提出该做的事情，然后由规划部门做好整体的统筹和系统的推进，以及跟踪信息收集，继续做体检、做评估、做调校。

其次是“深层”机制建设，就是要建立起可持续的城市建设模式。

1990-2019年，全国城市建设用地面积从1.1万平方公里激增至5.8万平方公里，全社会固定资产投资总额从不足5000亿激增至56万亿。二十年间，房地产开发投资额所占比重总体呈上升趋势，2019年达到了23.57%的历史最高点，足见城市建设方式与房地产开发、经济发展方式与土地财政的捆绑日渐紧密。

同样是2019年，我国常住人口城镇化率首次超过60%，已经步入城镇化较快发展的中后期。部分一二线城市的新增土地已接近临界点，相当多的低效发展的新区正在成为地方政府的“负资产”。中国城市要走出一条内涵集约式高质量发展的道路，必须实现城市建设方式从大规模增量建设向存量提质改造和增量结构调整并重的转变。

我们特别强调城市更新行动是“推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径”，其本质就是打破土地金融模式下畸形的发展路径，寻求城市各领域更为均衡协调的发展以及形成更加可持续的政府财政模式。也就是使政府财政不再依赖于土地，从“地基”转向“税基”。

04

小    结

——对于国家宏观经济，城市更新行动应当上升为国家“城市更新战略”

自2008年“四万亿计划”以来，每一项国家战略往往都被解读为吸纳巨大投资的新平台和“蓄水池”，先后已有“铁公基”、房地产、新基建、新农村、新能源等题材，基本遵循了“条条”体制，且具有范围窄、投资大、决策易、实施快等特征。

然而对于中国长期而高质量发展的要求来讲，针对城市的有效投资才是促进经济社会环境文化发展最高效的投资。但城市是复杂的综合体，投资城市一定是繁杂、琐碎、缓慢的，要求更多的研究、更广泛的决策和更系统的实施，这是“块块”治理的突出特征，也是中国进入“城市时代”后不可规避的体制性“必答题”。

城市更新行动实际上就是策划每年的城市投资行动，持续性地引导城市的不断改进。从这个意义上来说，城市更新“行动”的定位偏低且不明确，因而对行动效果的预期难以乐观，应当上升为国家“城市更新战略”，建立更高的目标，赋予更高的地位，配置更多的资源，建立更科学的机制，方能为国家可持续高质量发展奠定良好的基础。

——对于城市建设，城市更新行动应是“模式升级”

城市的发展是长期的，快速扩张只是阶段性的，更新提升才是常态。中国近四十年的城市发展是重大的历史机遇，功莫大焉！但其基本特征和整体机制都以扩张新建为主，扩张的规模已经超过理性需求，难以为继。

面对已经到来并长久持续的存量提升形态，城市更新行动不但要回应经济发展方式转变的机制重建问题，也要解决城市建设方式转变的方法探索问题，建立城市可持续高质量发展的新模式。

各级决策者眼中早已觉察到新趋势，但脚下却仍踟蹰于旧路径，这时候必须加强国家层面的方向把控、机制引导和政策保障，才能激发城市全方位的“万象更新”。

——对于地方政府，城市更新行动应是施政“手段”

城市更新行动是继“城市双修”以来对存量发展状态下城市建设机制的进一步锤炼，应当成为今后各级城市政府施政的重要手段。

新的城市发展理念、新的解决问题路径、新的资源调配平台、新的项目统筹机制、新的市区联动模式、新的公众参与渠道……几乎新时期城市治理的各个方面，都可以籍城市更新行动这个平台进行持续渐进的探索。

因此，城市更新行动先要形成方法论，再制定出任务单，结合城市政府工作实际，量身提供最适宜的修炼工具和改善行动。

——对于城市规划，城市更新行动应是重大“方向”

在国家发展的新时代，既要通过国土空间规划改革，抓好宏观层面的全域全要素统筹，制定并严格落实管控底线和规划要求，也要引导城市层面以现状为基础进行渐进式改善提升，以适应人本化服务、精细化治理需求。

城市更新行动要求从无限目标倒推式的城市规划1.0，升级为有限目标渐进式的城市规划2.0。城市规划不能仅在传统工作平台上加入操作要素和内容，而更需要探索一套从决策支持到决策实施的工作机制。

更确切的说，未来城市规划的核心任务要从规划增量转到升值存量，从设计城市建设转到为城市运营提供咨询，让城市从“长身体”到“长智力”。

一言而概之，城市更新行动既不能“窄化”为狭义的“更新”，也不能“矮化”为单薄的“行动”。城市更新行动的概念问题不容轻视，只有先“正名”，才能后“顺行”！

*以上内容根据会议现场速记整理，稿件已经嘉宾本人审阅。

供稿单位：深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司

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