【规划年会】曾九利：成都市建设践行新发展理念的公园城市国土空间总体规划探索
导读
9月29-30日，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，由中国城市规划学会总体规划学术委员会承办的专题会议十九“面向高质量发展的总体规划探索”在线上成功召开。学会常务理事、成都市规划和自然资源局曾九利副局长作题为《成都市建设践行新发展理念的公园城市示范区国土空间总体规划探索》的特邀主题报告。
本文字数：3683字
阅读时间：12分钟
曾九利
学会常务理事，成都市规划和自然资源局副局长、教授级高工
第一部分
成都概况及公园城市相关工作
一
成都概况
成都有4500余年城市文明史和2300余年建城史，城名未改、城址未迁、中心未变，“因天时就地利”的营城理念贯穿始终。
同时，成都还拥有优越的自然地理条件和悠久的历史文化底蕴，外揽山水之幽、内得人文之胜，是全国唯一能眺望雪山的超大城市。
二
公园城市理论探索
2018年2月，习近平总书记在成都首次提出“突出公园城市特点，把生态价值考虑进去”；2020年1月，中央财经委第六次会议明确支持建设成渝地区双城经济圈、支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区。
为推动公园城市理论研究，我市组建了天府公园城市研究院和公园城市建设发展研究院，并聘请吴志强、贺克斌等多个领域的权威专家组成顾问委员会，与国内外多个领域的知名研究机构建立长期合作关系，系统开展理论研究与技术创新，出版多本理论专著和实践总结著作。同时，我们通过举办公园城市全球论坛，汇集各方智慧，凝聚广泛力量，同世界知名专家、社会各界人士就公园城市理论及实践探索进行研讨交流。
通过以上持续深入的研究，我们提出公园城市内涵：公园城市坚持以人民为中心、以生态文明为引领，是将公园形态与城市空间有机融合，生产生活生态空间相宜、自然经济社会人文相融的复合系统，是全面体现新发展理念的城市发展高级形态。同时，还总结提炼了“公园城市”的四大特征和六大体现时代特点的重要价值。
三
规划理念转变
在规划理念上，成都以“生态文明思想、总体国家安全观”为总遵循，以建设践行新发展理念的公园城市示范区为主线，实现规划理念的四大转变，引领城市更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。
发展逻辑从“产-城-人”向“人-城-产”转变；营城理念从“空间建造”向“场景营造”转变；空间布局从“城市中建公园”向“将全域建设成为一座大公园”转变;治理方式从“空间建设型规划”向“空间治理型规划”转变。创新EOD导向下的公园城市建设新模式，推动“公园+”的发展模式，加快实现“身在公园、春暖花开”的理想生活方式。
第二部分
成都公园城市国土空间规划探索与实践
成都将公园城市的系列研究及规划成果全面融入国土空间总体规划，出台《关于建立公园城市国土空间规划体系全面提升空间治理能力的实施意见》，构建全市“三级三类”国土空间规划体系。目前初步形成了具有成都公园城市特色的国土空间总体规划成果，以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统揽，推动城市在自然中有序生长。
一
突出区域协调发展，构建区域协同发展新格局，共建公园城市都市圈
立足成渝地区双城经济圈建设，加快成德眉资同城化发展，培育建设成都都市圈，推进空间格局共筑共保，生态环境联防共治，基础设施同城同网，产业体系协作互补。
二
突出人与自然和谐，尊重自然地理格局，优化公园城市空间格局和形态
构建与自然地理格局相协调的市域空间结构。以青山为底，划定生长边界、区隔城市组群，构筑龙泉山森林公园城市绿心，推动城市格局由“两山夹一城”到“一山连两翼”优化，构建“一心两翼三轴多中心”的市域空间结构，拓展城市永续发展空间。
形成人口经济与资源禀赋相匹配的五大功能区。立足生态本底与自然禀赋，实施“东进、南拓、西控、北改、中优”分区差异化发展战略，推动城乡建设用地“西减东增”，形成主体功能约束有效、国土开发利用有序、土地利用集约节约的空间发展模式，实现公园城市在自然中有序生长和可持续发展。
坚持底线思维统筹划定三区三线。四川省是“三区三线”试划五个试点省之一，成都严格按照国家、部省关于“三区三线”试划的相关要求，扎实开展试划工作，优化划定永久基本农田，严格保护生态保护红线，合理划定城镇开发边界。
三
保护生态本底，创新生态价值转化，推动公园城市绿色低碳发展
构筑“青山绿道蓝网”相呼应的生态基底。整体保护“两山、两网、两环、六片”的公园城市生态空间本底；筑牢青山底色，构建密林苍翠、茂林修竹的森林系统；织锦天府绿道，构建珠联锦绣、链接城乡的绿道网络；保护水系蓝网，构建河网密布、水润天府的江河湖库体系。
营建“花重锦官、绿满蓉城”的公园绿境。构建城乡一体、相互联通、星罗棋布、类型多样的公园体系；依托各级公园和城市开敞空间，推进以生态环境为导向的EOD开发模式，创新生态产品价值实现机制。
塑造“园中建城、城中有园、城园相融、人城和谐”的公园城市大美形态。龙泉山以西城镇通过农业集中区、通风廊道等隔离，形成扇叶状、组团式布局；龙泉山东侧城镇以沱江为轴，以龙泉山向东延伸的绿廊隔离，形成串珠状、组群式布局，勾勒蓝绿交织、城景相融的灵秀画卷。
围绕“减源—增汇”，抓好“四降两提”，推动绿色低碳发展。稳步推进能源、产业、交通、建筑等领域降碳减排，提升低碳技术创新和生态碳汇能力；同时，加强“碳惠天府”机制建设，争取率先实现碳达峰和碳中和。
四
坚持创新驱动，推动高质量发展，增强公园城市竞争力
构建引领城市转型发展的创新体系，完善西部（成都）科学城“一核四区”创新空间布局，打造全国重要的科技创新动力源；构建“核心+基地+网络”的创新体系，促进创新产业链融合发展。
构建具有国际竞争力和区域带动力的现代产业体系。聚焦先进制造业、生产性服务业、生活服务业和新经济，构建现代化开放型产业体系。创新经济组织方式，培育建设高能级产业生态圈和产城融合、职住平衡的产业功能区，推动经济高质量发展。
五
强化文化感知和品质提升，绽放“蜀都韵味、世界风范”的公园城市魅力
彰显融古汇今的公园城市人文魅力。构建全域覆盖的历史文化保护体系，强化传统文脉感知；推动天府文化创造性转化、创新性发展，凸显现代新兴文化感知；加快建设“三城三都”，通过以赛营城、以展谋城等多种方式，提升文化影响力，建设世界文化名城。
彰显别具一格的公园城市特色空间魅力。充分发挥城市设计作用，强化城市风貌、色彩、天际线等空间形态要素管控，塑造“望山观水、透风见绿、簇群错落”的高品质城市空间形态，擦亮“雪山下的公园城市”名片。
六
坚持节约集约，推动公园城市内涵发展
活化存量空间，推动城市有机更新。衔接“三级三类”国土空间规划体系，构建“城市-区-单元”三级更新规划体系；推动以“留改拆”为主导，以“更新单元”为抓手的有机更新，利用多源数据识别更新对象，匹配差异化改造方式，实施六大更新策略，让“老成都”焕发新活力。
充分利用剩余空间，通过植入休闲载体、创新商业场景等方式，打造“精致营城、惊喜不断”的金角银边，让一切有空间的地方皆可停留、皆能交往、皆有效益。同时，加快批而未用土地盘活利用，锁定存量，严控新增，建立增存挂钩机制，让每一寸土地都发挥最大效益。
实施高效集约的TOD综合开发。按“站城一体、产业优化、功能复合、综合运营”的理念，围绕轨道站点、公交场站等打造“商业中心、生活中心、产业中心、文化地标”。
推动多元复合的地下空间开发利用。促进地上地下协调开发建设，推动地下空间功能从单一支撑城市运行向多元复合转变，对城市中心、片区中心、公共节点与一般片区四级重点片区实施分区重点利用。
七
体现“以人民为中心”，营造“巴适安逸和美”的公园城市生活
注重人的多元需求，全面提升公园城市宜居品质。围绕人的生活需求，构建“基础保障类+特色提升类”公共服务体系，营造“公园+”优质共享的公共服务。围绕人的出行需求，加速“轨道＋公交＋慢行”三网融合，强化公交接驳，构建具有多元体验的步行交通网和便捷舒适的自行车交通网。围绕人的游憩需求，结合公园和绿道，营建优美环境，植入人本化设施与活动，促进人与人之间的交往。
注重人的参与，推动从“空间建造”到“场景营造”。坚持以场景设计推动绿色生态场景与商业场景、消费场景和生活场景相融合，形成可进入、可参与、可感知、可阅读、可欣赏、可消费的高品质空间体验。
八
强化多元风险防控，增强公园城市安全韧性
筑强基础设施，全面提升公园城市的安全韧性。构建具有公园城市特点的弹性适应基础设施网络、灵敏高效应急能力体系、数字智能智慧运行体系，推动管理城市安全向建设安全城市转变。
建立国土空间留白机制，为城市可持续发展预留空间。在集中建设区外实施战略留白，为未来国家和省市重大发展战略落地预留空间；在集中建设区内实施功能留白，为未来城市新兴功能落地预留空间。
九
构建现代化治理体系，提升公园城市治理效能
健全空间传导管控体系，以战略传导、功能传导、格局传导、指标传导、用途管控、清单传导和管控传导为核心，提升空间治理能力。
建设国土空间规划“一张图”实施监督系统，实行“全封闭、链条式”的规划实施监督，优化评估监测预警。
健全法规政策体系，围绕国土空间规划“编制-审查-实施-监督-评估-预警”的全生命周期，构建法规政策体系。
构建适配公园城市国土空间规划体系的技术标准体系，提升精细化治理能力，将公园城市特点融入城市规划建设的方方面面。
下一步，我们将充分发挥自然资源的规划引领、管控约束和要素保障作用，建设践行新发展理念的公园城市示范区，做强双城经济圈极核，为生态文明背景下可持续发展城市建设的新模式贡献“成都方案”。
供稿单位：成都市规划和自然资源局
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