【规划年会】史育龙：从市县“十四五”规划实践看发展规划与国土空间规划的有效衔接

导读

2021年9月26日下午，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，由北京清华同衡规划设计研究院和清华大学中国新型城镇化研究院联合承办的学术对话二十七“市县发展规划与国土空间规划”在成都市成功举办。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任、研究员史育龙以线上参会形式作了题为《从市县十四五规划实践看发展规划与国土空间规划的有效衔接》的主旨报告。以下为大家分享报告主要内容。

本文字数：2818字

阅读时间：9分钟

 

史育龙

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任、研究员

史育龙主任立足当前发展阶段特征，结合“十四五”规划实践推进情况，认为市县级发展规划和国土空间规划的当务之急是要解决二者的有效衔接问题。

报告主要包括四个部分：一是市县发展规划与国土空间规划关系辨析；二是市县“十四五”发展规划的空间布局与管控思路；三是市县国土空间规划对发展规划的空间保障；四是市县发展规划与国土空间规划的衔接思路。

#1

市县发展规划与国土空间规划的关系辨析

2014年，针对我国多种空间性规划长期并存、发展规划对空间安排的重视不足等问题，发改、国土、环保、住建四部门在全国选取了28个市县分别开展“多规合一”试点，经过实践探索形成了先推挤空间类规划的“多规合一”，后期再整合发展类规划和空间类规划的共识。

2018年以来，《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发【2018】44号）和《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发【2019】18号）相继发布，分别就统一规划体系、更好发挥国家发展规划的战略导向作用，以及建立国土空间规划体系做出安排。中发【2018】44号文件提出要“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”并“建立健全规划衔接协调机制”。中发【2019】18号文则进一步明确了“发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障”。

图 1 国家规划体系及其相互关系示意

基于此，史育龙提出“统领”和“基础”是理解发展规划与国土空间规划的关键，发展规划要注重从发展的视角明确空间布局及优化需求，而国土空间规划要为发展规划提供空间支撑的供给和指引。

#2

市县“十四五”发展规划的空间布局与管控思路

史育龙认为，从顶层设计对发展规划的内容要求来看，44号文要求强化国家发展规划的统领作用，发挥国家发展规划统筹重大战略和重大举措的时空安排功能，明确空间战略格局、空间结构优化方向，以及重大生产力布局安排等，为国家级空间规划留出接口。

相比以往的五年规划，全国“十四五”规划纲要主要有如下转变：

 

一是更加重视发展战略、任务的空间落地；

 

二是更加强调系统观念，倡导功能引领下的空间治理；

 

三是更强调与国家重大区域战略之间的衔接融合；

 

四是空间治理的尺度更加精确，从原来的片区细化落实到空间单元。

市县层面作为对顶层设计、上位规划的落实，也应当对未来空间格局的塑造、现状空间结构问题及其优化方向做出安排。从各地陆续发布的“十四五”发展规划《纲要》看，大都显示出对有关空间布局优化内容的高度重视和强化，可以归纳为“以图件内容展示空间布局思路（图件类）、以专门章节阐释空间优化取向（专章类）、以工程项目清单明确空间需求与接口（清单类）”三类典型做法。

图 2 成都市“十四五”发展规划纲要中空间布局相关图件

图件类重点聚焦总体空间格局和专项空间布局的统筹安排，其中，青岛市、成都市对生态、农业、城镇三类空间布局，以及城镇体系和生态空间格局等做出清晰的宏观统筹安排；惠州市、汪清县通过对产业发展布局、高速公路网布局等对空间内容做出进一步充实和强化。

图 3 惠州市“十四五”发展规划纲要中空间布局相关图件

专章类以文字描述的形式细化了各类空间的规划目标、布局要求和引导路径。其中，巴彦淖尔市从国土空间开发保护格局、区域产业发展布局、新型城镇化格局对三类空间布局、城市发展结构做出安排；杭州市提出构建新型特大城市空间格局，并为焕发中心城区活力、推动县市和美丽城镇融合发展指出明确的空间优化方向。

图 4 安吉县“十四五”发展规划纲要中的重大事务清单

清单类以安吉县为例，提出了重大改革、重大政策、重大平台和重大项目四类清单，对重要的用地需求做出明确的安排，也提出了相应的空间需求与衔接需求。

#3

市县国土空间规划对发展规划的空间保障

史育龙以常熟市国土空间规划近期实施方案的“十四五”发展规划衔接专章为例，提出空间规划视角对发展规划空间保障的“三部曲”：从规划维度，明确新增城乡建设用地与生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界和生态空间管控区的空间关系和衔接策略，确保规划落地的可能性；从实施方案维度，围绕“十四五”期间的重大项目，尤其是重大产业项目、民生项目和基础设施项目的空间需求，将项目各类信息汇总整理，以做出布局研判和空间安排；同时，考虑到用地保障的不确定性，采取总量控制的原则，依据重大建设项目清单的落实情况，先到先得，用完为止。最终，通过国土空间规划的保障，实现落实产业发展体系、保障重大基础设施建设要求、优化全域国土空间资源布局等“十四五”期间的发展要求和目标。

图 5 常熟市国土空间规划近期实施方案中的各类空间衔接保障

#4

市县发展规划与国土空间规划的衔接思路

史育龙围绕发展规划与国土空间规划的衔接，提出了四个方面的思路探索：

图 6 市县发展规划与国土空间规划的衔接思路

一是准确把握“两规”功能定位和衔接重点，建议以定位目标、指标体系、空间格局、重大工程等为重点作好市县“两规”衔接，使得两类规划各司其职，且能兼顾各自的差异化重点和实施的操作性,形成相互支持的良性互动。同时，发展规划与国土空间规划的内容要注意避免交叉重叠，共识性内容应保持一致。

图 7 国土空间规划“一张图”实施监督信息系统和国土资源大数据门户示意

二是推动规划信息平台共享共用，完善部门信息共享的长效机制，为发展规划和国土空间规划的衔接提供平台和技术支撑，保障重大项目落地实施。建议对照规划的“多规合一”要求形成业务流程的“多审合一”，将重大项目落实到“一张图”系统中或列入年度计划中优先保障；建立部门信息共享机制，结合城市体检评估工作建立有效的考核评估体系和完善的奖惩措施。

三是加强制度建设，探索建立发展规划与国土空间规划同周期协作机制。建议以五年为主要周期实行“两规”同步评估调整，按照“远近结合、优势互补”的原则，发挥十五年周期的战略导向作用和五年周期的落地实施优势。

四是加强相关法律法规建设，形成“两规”相得益彰的良性互动关系。通过立法和法规的建设，明确规划衔接重点内容的相关条款，促进发展规划和国土空间规划的衔接更加规范化、制度化和程序化，从而以完善的规划体系确保实现更加有效、可实施的“两规”协同。

供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院、清华大学中国新型城镇化研究院  

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