何明俊：规划法治体系建设必须基于《宪法》秩序

导读

今年12月4日是第8个“国家宪法日”，中国城市规划学会在宪法宣传周期间开展宪法宣传活动。中国城市规划（planning_org）特别邀请杭州市政协城市建设与人口资源环境委员会主任何明俊博士，分享了他对于规划与《宪法》之间关系的思考。

本文字数：2338字

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作者 | 何明俊

杭州市政协城市建设与人口资源环境委员会主任、法学博士

在深入学习贯彻党的十九届六中全会精神之际，迎来第八个国家宪法日、第四个宪法宣传周。今年的活动主题是“以习近平法治思想为指引，坚定不移走中国特色社会主义法治道路”。《宪法》是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。习近平总书记指出“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。在规划领域，实施宪法，就是要树立宪法意识，尊重宪法、信仰宪法，将《宪法》作为空间规划制度建设的根本遵循。这是新时代推进空间规划法治建设，提升空间治理体系和治理能力现代化的必然要求。

当然，有人会问空间规划与《宪法》有什么关系？记得我在杭州市规划局工作分管规划编制期间，一位律师找到我说“规划违反宪法”。我问他原因，他说“现在编规划不经过不动产权益人同意，就将土地的未来性质改变了，这是违宪的”。随着人们的权利意识逐步提高，阳光权案、相邻纠纷、土地征用等方面的问题逐步显现，关于空间规划与财产权保护之间的关系成为一个广泛讨论的议题。美国在空间规划制度建立之初，同样也存在巨大争议。1926年美国联邦最高法院在欧几里得村案的判决中认可了区划制度的合宪性，提出了“综合分区规划一般合宪，但无理的、不合理的以及与公众健康、安全、福祉或者道德没有实质联系的分区规划除外”。这表明为了公共利益和社会福祉，空间规划可以对私有产权进行限制。很显然，空间规划本质上也是一个宪法性课题。

《宪法》是中国特色社会主义建设与实践的总结，也是空间规划发展的指引。

1982年

《宪法》建立了城市土地国家所有与农村土地集体所有的二元公有制制度，规定了“国家保障自然资源的合理利用”，并在多个条款中表述了“平等权利”的含义。

1988年

《宪法修正案》设立了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的制度。

1993年

《宪法修正案》明确了“国家实行社会主义市场经济”的条款。

1999年

《宪法修正案》确立了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的目标。

2004年

《宪法修正案》提出了“公民的合法的私有财产不受侵法”的保护条款，完善了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给与补偿”的征收条款。

每一次宪法的变化都带了空间规划的变迁。

然而，在规划编制时，我们还面对一些难题，而这些涉及权利与公平的问题，恰恰是《宪法》精神所在，并非一般的民法、行政法、经济法的规定，例如：

 

1）平等诉求。在企业搬迁时，企业都要求规划为商业用地。在村集体留用地规划中，村民总希望容积率与相邻村一致。

 

2）Nimby 现象。在规划编制中公共厕所、垃圾中转站、变电所灯箱，即使符合国家规范，也很难得到群众的理解而难以选址。

 

3）民生诉求。规划确定的城市饮用水源地、自然保护地，发展受到限制。如何保障受限制地区的民生问题，实现共同富裕。

 

4）城乡统筹、区域协调。城乡发展、区域发展存在差距，城乡土地资源还存在空间错位的现象。凡此种种引发人们的思考。

这些难题表明了当下的规划法治建设与《宪法》的要求之间存在进一步改善的空间。

进入社会主义新时代，2018年《宪法修正案》将“习近平新时代中国特色社会主义思想”、“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”、“国家倡导社会主义核心价值观”和“生态文明建设”等内容写入了《宪法》。学《宪法》、用《宪法》就是要坚持依宪治国，以习近平法治思想为指引，建立基于《宪法》秩序的规划法治体系。

从宪法角度，入宪的私有财产权具有三个特征：基本权利的保护属性、市场制度的保障属性、公权力的防御属性。为此，实施《宪法》，需要完善与《民法典》相衔接的土地产权制度的公法规范，主要包括：

 

1）明确土地发展权归属。土地发展权是空间规划的权力基础、空间利益分配的标尺。

 

2）完善相邻关系规范。这是空间规划空间性的体现，无论是邻避现象，还是日照影响都与相邻关系的规范相关。

 

3）引入公共地役权。完善塑造城市景观、乡村景观与大地景观的法律制度，以让法律在公共空间营建、历史文化保护、公共美学体现等方面发挥更大的作用。

空间规划的体系的改革与完善不仅要建立“多规合一”规划体系，更重要的是建立一套基于《宪法》的法治体系，主要包括：

 

1）坚持党的领导。建立党委领导的规划委员会是充分发挥空间规划在空间治理基础性作用的制度保障。

 

2）树立以人民为中心的规划观。充分体现“人民城市人民建，城市建设为人民”的理念，不断回应人民群众对美好生活向往的期盼。

 

3）尊重物权、保护物权。建立公平、公正地配置自然资源与空间资源的制度，保障规划制定、用途管制、实施监督的全过程人民民主。

 

4）促进生态文明建设。健全国土空间用途管制制度，将“碳达峰碳中和”的发展目标纳入自然资源使用与管理之中，转化为土地使用的管制图则。

 

5）体现社会主义核心价值观。加大城乡统筹、区域协调的政策供给，建立以土地发展权为基础的空间政策体系，以实现权利公平、机会公平与规则公平。

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