董煜：从发展规划看空间规划
导读
2021年9月26日下午，由北京清华同衡规划设计研究院和清华大学中国新型城镇化研究院联合承办的2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季学术对话二十七“市县发展规划与国土空间规划”在成都市成功举办。清华大学中国发展规划研究院执行副院长、高级研究员董煜作题为“从发展规划看空间规划”的主旨报告。以下为报告的主要内容。
本文字数：3283字
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董 煜
清华大学中国发展规划研究院执行副院长、高级研究员
董煜副院长的报告主要围绕改革的背景、改革的回溯、改革的脉络、改革的建议四个部分展开。
#1
改革的背景
2013年中央城镇化工作会议新闻稿提及两句话：“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。”
董煜从发展规划的视角回顾了过去十几年城市规划工作的演进脉络。他指出，十八大以前，不少地方的发展模式体现为扩张性经济、扩张式发展，有些规划为了迎合这种需求，确实存在铺张式摊大饼的现象。这些问题会影响经济的可持续发展，对生态环境保护也会带来不利影响。在这样的背景下，中央城镇化工作会议提出了针对性的要求，明确了新的部署。董院长指出，过去各种规划在多个部门内部编制，各自遵照的法律、技术、标准、文件等存在一些冲突，城乡规划、城镇体系规划以及其他规划之间打架的情况也比较明显。后来在规划改革、多规合一试点工作中，逐步出现了相互学习、相互融合的趋势。
#2
改革的回溯
董院长结合自身经历回顾了多次规划改革历程。
2004年，国家发改委启动了市县规划体制改革试点工作。当时做完“十五”计划中期评估后，对城镇化中存在的问题，包括当时的经济、地方发展存在的一系列问题，进行了深层次的回顾和反思，发现很多问题跟空间结构、空间规划等问题相关，从而启动实施了六个县市的改革试点。
2005-2010年，组织动用了非常多的力量编制主体功能区规划。董院长指出，主体功能规划非常重要，最近十年以来我们在实施区域发展、城镇化、生态文明建设领域的重大战略过程中，主体功能区的理念及其相应制度，发挥了重大作用。
2013年，十八届二中全会上习近平总书记鲜明地提出了“一张蓝图干到底”。这是针对宏观层面问题提出的，但是非常适用于规划领域，适用于空间规划领域。在当年的中央城镇化工作会议上就明确提出建立空间规划体系，推进规划体制改革。
2014年，发改委、住建部、国土部、环保部等四部委做了一次新的市县空间规划试点，选了二十多个地方，允许大家有不同的模式做一些尝试，实际是采取了不同部门分别负责若干个试点市县的模式去推进。其中，以发改委为主的试点最后提出了“三区三线”空间规划功能分区的模式。
2015年，中共中央 国务院印发了综合性的《生态文明体制改革总体方案》。其中，对国土空间保护开发，对空间规划体系做了顶层设计。今天我们看到“44号文”、“18号文”中的很多内容，其实是来自于《生态文明体制改革总体方案》所做的战略部署。“十三五”以后，在规划的基础上进一步提出空间治理体系，这也是在《生态文明体制改革总体方案》基础上做了进一步的细化。
2017年以后，明确了党和国家机构改革的基本原则。按照机构改革新的分工，出台了大家所熟知的“44号文”和“18号文”。
#3
改革的脉络
在“怎么看空间规划”这个问题上，董院长从区域协调、生态文明、主体功能、城乡协调、经济发展等多个视角分享了他的精彩观点。
1
从区域协调看空间规划
首先要看一个地方的空间规划在全国布局中的位置、与国家区域战略的耦合度、人口规模、交通位置等，这些因素决定了其在全国乃至不同层级区域当中应该发挥什么样的作用。包括其与都市圈、城市群的战略是如何沟通衔接的，尤其看重如何通过空间规划去解决跨行政区的问题。所以前些年是很重视区域规划的，区域规划有发展的要素，也有空间的要素，其中空间的要素应该更多一点。十九届五中全会明确了区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略三大战略的框架，“十四五”规划纲要在国土空间篇章里进行了部署，特别是空间格局延续了主体功能区规划的基本布局，这就是“一张蓝图干到底”的思想。
2
从生态文明看空间规划
更加强调空间用途管制的问题，包括用途管制相应的监管设计。所以在当时才会提出生态红线，也就是现在“三区三线”中的生态保护红线。此外，发改委还专门出台了资源环境承载能力等相关文件。
3
从主体功能看空间规划
原来主体功能区的框架设计只有国家和省两级，一个县只有一个主体功能，不会再编主体功能区规划。基于这个前提，对于市县按照主体功能区的思路（但不是按照主体功能区的分区）提了三区三线。但是，从主体功能区的角度，至少目前宏观层面还是更强调三大格局，而三区三线就交给现在的国土空间规划去完成。同时要关注开发强度，这是在研究主体功能区规划过程中提出来的。开发强度的基础数据全部来自于当时的国土部门，但是它的理念跟经济工作紧密挂钩，跟建设用地的比重相似度很高，也有略微的差异性。开发强度指标在各省，包括很多市县各自的规划里都是非常重要的约束性指标，这个指标未来还会发挥应有的作用。
4
从城乡统筹看空间规划
城乡统筹的各种要求在空间布局里都应该找到落实点，如当年提的“乡愁”，做规划时就要考虑进去。包括空间结构“三多三少”的问题，很多都跟城乡用地不平衡有关系。
5
从经济发展看空间规划
今天讨论的城市群、都市圈，它们在中央经济工作语境里叫做“高质量发展的动力系统”，单个城市群叫做“动力源”。说明城市群、都市圈和中心城市在经济活动中比过去要发挥的作用更大，这是一种模式的变化，且不要小看这种变化。当然，现在产业的变化，包括制造业服务化、服务业制造化等，都会对城市内部空间结构提出很多的新要求。根据新的形势和需求，各方面都要做一些改革。
#4
改革的建议
最后，董院长提出了四个方面的重大问题思考和相关建议。
1
还要不要有城市规划？
董院长指出，并不是“多规合一”之后，城市规划就应该消失。即使现在有一些新的技术需求，有一些新的技术规范，也许城市规划的名称会发生变化，但是它多年形成的经验、学科的积累，是不能被轻易取代的。无论是作为一门学科，还是作为一种规划的细分形态，城市规划都还有继续存在的价值，这与“多规合一”并不矛盾。我国城市规划领域在学术研究、规划编制、实施管理等方面具有深厚积累，应在此基础上进一步找准城市规划在空间规划体系中的功能定位。
2
城市规划定什么？
发展规划定格局、定功能，国土空间规划定边界、定强度，城市规划定什么？国土空间规划是全域的规划，要把每一个功能区的边界定下来，不再形成扩张式的发展，然后把指标转化为强度，跟经济工作联系在一起。在定完边界以后，里边需要有专业的技术力量去做具体规划。董院长指出，空间规划不是平面的规划，尤其在边界内部是一种立体规划，甚至不光是三维的规划，可以把时间轴等纳入，有无限创新的可能性。应通过城市规划的专业技术力量，进一步完善城镇开发边界内的规划设计，促进高质量空间治理。
3
新发展格局中的规划要主动对位区域发展重大战略，对位高质量发展，对位数字化应用场景
比如，区域发展重大战略对整个空间发展提出了一些新要求。高质量发展必然包括空间高质量发展，空间高质量发展内涵是什么？现在还没有专门的回答，以后可以往这方面深入研究。再比如“十四五”规划本身就有数字化的十个场景，这十个场景都是跟城市规划紧密相关的，这些新的要求，可以去做一些研究。
4
打造升级版的“多规合一”，编制高质量的国土空间规划，构建更加协调的空间规划体系
随着机构整合完成，下一步如何构建一个更加完善的规划体系？需要深入研讨和深入实践来回答。无论是空间规划主管部门、还是发展规划主管部门，以及从事发展规划和空间规划研究的相关人员，都要去想一想未来更高质量的国土空间规划应该是什么模式。在市县层面，发展规划面临的最大问题就是如何跟空间规划更好的衔接、更好融合。如果能够从空间规划的角度对发展规划提出好的意见建议，那么对发展规划将来的发展具有不可忽视的意义。
供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院、清华大学中国新型城镇化研究院
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