规划科普 | 交通强国战略下对北京建设国际性综合交通枢纽城市的认识和理解

导读

2021年中共中央、国务院发布《国家综合立体交通网规划纲要》（以下简称《纲要》）提出“建设京津冀国际性综合交通枢纽集群，建设北京国际性综合交通枢纽城市”的要求。当前我国城市群和中心城市正在成为承载发展要素的主要空间载体。上述要求是立足于我国经济社会发展，发挥交通对于国家区域协调发展和新型城镇化战略支撑作用的基础上提出的，是落实交通强国战略，支撑国家实现两个百年奋斗目标的重要举措。建设北京国际性综合交通枢纽城市，对发挥北京集聚辐射能力，带动区域协同发展，提升北京城市国际竞争力具有重要意义。

本文字数：4878字

阅读时间：15分钟

作者 | 李爽、高永鑫

北京市城市规划设计研究院

01

什么是国际性综合交通枢纽城市？

《纲要》是继《交通强国建设纲要》发布之后，中央在交通运输方面做出的又一重大战略部署，对新发展阶段开启加快建设交通强国新征程具有里程碑意义。其中明确要求：“建设综合交通枢纽集群、枢纽城市及枢纽港站三位一体的国家综合交通枢纽系统。建设面向世界的京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈4大国际性综合交通枢纽集群。加快建设北京、天津、上海等20个左右国际性综合交通枢纽城市以及80个左右全国性综合交通枢纽城市。推进一批国际性枢纽港站、全国性枢纽港站建设。”

图1 国家枢纽体系示意图（作者自绘）

我国关于综合交通枢纽城市的说法最早出现在2005年《全国城镇体系规划》（2006-2020年）中。要求在全国范围内建设一级综合交通枢纽城市和二级综合交通枢纽城市。一级综合交通枢纽城市指在交通分区内中起到支撑作用的城市，对区域经济发展作用十分重要，并在人口和经济规模上具有足够的区域辐射能力。同时，交通系统应同时具备中型枢纽机场、铁路区域性客运中心和公路主枢纽；二级综合交通枢纽城市指在区域发展中起到辅助支撑作用的城市，交通系统应同时满足上述两个条件。

成为综合性交通枢纽城市是从城市交通区位条件和城市自身的能级、辐射能力两方面确定的。一方面从交通网络上来看，至少连接两种及以上运输方式是成为综合性交通枢纽的必要条件，面向区域的运输方式一般指航空、公路、铁路、航运、管道等。将城市置于由多种运输方式组成的国家综合立体交通网络中，综合交通枢纽城市应具备多种运输方式交汇的交通区位，是跨区域、省际间客货运输组织的核心节点；另一方面城市自身地位较为突出，吸引力强，经济、人口排名靠前，具有较强的经济集聚辐射作用，一般是区域政治、经济、文化交流中心城市。

从功能上来看，国际性综合交通枢纽城市作为国家综合立体交通网络中的关键枢纽节点，在国际人员交往、物流中转集散、全球资源配置等方面发挥重要组织支撑作用。

02

北京是国际性综合交通枢纽城市吗？

我国和世界上大部分跨国之间的客货联系主要是通过航空和海运方式完成。铁路和公路受限于运输距离和效率，主要用于欧洲国家之间的跨境联系。因此重点研究航空和航运枢纽。选取经济GDP、城市综合排名、国际入境人数作为代表城市发展和国际化水平的指标。具体指标以及北京数值如下：

（1）国际性航空枢纽

目前对于国际航空枢纽尚无统一界定。但具有相当规模的客货运量是成为航空枢纽的基本条件。一定比例的中转客流是区分枢纽机场和目的地机场的重要指标。选取航空客货运量、中转客流占比（包括国内转国际、国际转国际、国际转国内）、跨境中转客流与国际旅客数量、全球最大航空枢纽连接度指数（该指数通过分析各机场定期国际航班和其服务目的地的比例）、国际航线数量等作为衡量国际性航空枢纽的指标。

1）航空客货运量

选取疫情前2019年的航空客货运量。首都机场以10001.1万的客运量，世界排名第2。仅次于亚特兰大机场11053.1万的客运量。

图2 2019年客运量世界排名前20的机场（作者自绘）

（注：雅加达机场客运量超过6000万，具体数值未公布）

在货运方面，香港和孟菲斯机场凭借高比例中转货量成为世界知名航空货运枢纽。首都机场以腹舱带货的形式完成195万吨航空货运量，世界排名第15，全国排名第2，仅次于上海浦东机场。

图3 2019年货运量世界排名前20的机场（作者自绘）

2）跨境中转客流与国际旅客数量

跨境中转客流是枢纽机场区别于目的地机场的重要指标，亚洲地区香港、新加坡、吉隆坡、东京羽田、曼谷素万那普等几个知名世界航空枢纽年跨境中转旅客的量级都是在1000万以上，首都机场跨境客流总量在国内虽仅次于香港机场，排名第2，但跨境中转客流仅500万。

首都机场虽然客运量世界排名第二，但国际旅客占比仅达到32%，距离国际航空枢纽国际旅客占比50%以上的指标仍存在一定的差距。国内上海浦东机场国际旅客数量全国第一，比首都机场高900多万，占比高达到53.5%，高比例国际客流带来的免税业务使得浦东机场与首都机场营收基本一致。

3）国际航线数量

航空枢纽国际航线是衡量枢纽国际化水平的重要指标，欧洲机场国际航线数量高于亚洲和美国机场，首都机场国际航线与亚洲其他机场相比仍旧存在一定差距。

图4 世界知名航空枢纽日进出港国际航线数（作者自绘）

4）国际航线全球最大航空枢纽连接度指数

连接度指数根据各机场定期国际航班与其服务目的地的比例，对这些机场进行排名，表征连接到每个机场服务的目的地数量，可用于机场间的横向比较，是衡量全球枢纽机场的重要指标。根据OAG 2018年全球最大航空枢纽连接度指数显示，伦敦希思罗机场是全球最具连接性的机场，上海浦东国际机场是中国大陆国际连接度最高的机场，排名第24位；广州白云机场排名第31位。北京首都机场是全球定期航班运力最大的机场，但由于最繁忙日期中的国际航班数量有限，国际连接度排名为第32位。

图5 世界知名航空枢纽全球最大连接度指数（作者自绘）

（数据来源：Megahubs International Index 2018）

5）服务水平

飞常准APP发布《2019年全球机场&航空公司准点率报告》，报告显示，2019年中国大陆地区机场实际出港航班量达480.23万架次，出港准点率为75.57%，准点率水平高于欧美国家。首都机场出港航班数量全国第一，准点率为70.83%。

图6 2019年全球出港航班量及准点率排名前十的国家

（图片源自：飞常准APP发布《2019年全球机场&航空公司准点率报告》）

此外，机场质量标准评测机构2019年度对超过100个不同国家的1000多万名旅客进行调查，中国仅香港机场综合满意度进入全球机场排名前十。

（2）国际航运枢纽

航运以权威机构发布的新华·波罗的海国际航运中心发展指数集成港口条件、航运服务和综合环境三个维度作为衡量国际性航运枢纽的标准。世界上排名前20的航运中心见下图。临近北京的天津港综合排名第20位。

图7 2020年全球航运中心排名

（图片来源：《2020年新华·波罗的海国际航运中心发展指数报告》）

（3）城市发展水平

选取城市GDP、城市综合排名和国际入境人数等三个指标衡量城市国际地位和国际化水平。

1）城市GDP

北京城市GDP达到4552亿美元，世界排名第9。

图8 GDP排名前20的全球城市（作者自绘）

2）国际入境人数

国际城市一般具有较高的知名度和吸引力，国际入境人数基本都在千万以上，国内城市深圳突破千万级别，上海入境人数在800万左右，北京约400万。

图9 国际入境人数排名靠前的全球城市（作者自绘）

3）全球城市排名

根据全球管理咨询公司科尔尼发布全球城市指数报告。全球城市指数衡量的是各城市的当前表现。衡量五个维度的27个指标分别为：商务活动（30%）：资本流动、市场动态和主要公司现状；人力资本（30%）：教育水平信息交流（15%）：通过互联网和其他媒体来源获取信息；文化体验（15%）：各种体育赛事，博物馆和其他博览会；政治参与（10%）：政治事件、智库和使馆。疫情前北京世界排名第9，疫情后排名第5。

综合上述所有指标排名前20的城市，采用层次聚类法，将上述74座城市分为3级，前两级见表1。A级城市共5个，即伦敦、新加坡、香港、纽约、东京。这些城市各项指标在世界上均名列前茅，具有发达的国际航空和航运系统，城市综合实力强，可认为是发展较为成熟的国际性综合交通枢纽城市；B级城市共6个，为洛杉矶、巴黎、上海、北京、芝加哥、首尔。这类城市具有较强的城市综合实力，且在航空或航运某一方面有良好表现，可认为是发展中的国际性综合交通枢纽城市。C级城市共63个，包含迪拜、伊斯坦布尔、阿姆斯特丹、亚特兰大等，这些城市仅部分单一指标表现较为突出，目前尚不能被称作国际性综合交通枢纽城市。

表1 国际航空、航运枢纽及城市发展水平排名表

注：指标排名在世界前20名之外的城市标记为“—”

此外，北京在全国综合交通网络枢纽中心地位突出，以北京为中心向外放射的高速公路网和铁路网能够连接全国各地，铁路日经停车次700次以上。已率先实现国家立体交通网中提出的“全国123出行圈”（都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖）和“全球123快货物流圈”（国内1天送达、周边国家2天送达、全球主要城市3天送达）发展目标。

综上，从城市和交通两方面对标国际城市，北京已经可以称得上国际性综合交通枢纽城市，但在航空枢纽对国际旅客的吸引力，国际航线设置以及服务上，周边天津港的国际航运枢纽地位、北京对航运系统的利用以及北京城市对境外人员吸引力等方面仍需进一步提升。

03

如何更好地将北京建设成为

国际性综合交通枢纽城市？

（1）继续强化四个中心功能，提升城市国际吸引力

在中共中央国务院批复的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》中确定北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。近期中央又提出建设北京自贸区、国际消费中心城市定位要求。这些要求都将提升城市吸引力和国际影响力。应继续强化北京四个中心功能，提升北京国际地位。把握当前建设北京国际消费中心城市这一契机，深入对接入境游客消费需求，打造以展现城市文化底蕴为特色的文化旅游片区，全面提升旅游服务水平，吸引更多入境游客。

（2）全面提升航空枢纽的国际性功能

加强国际航线资源配置，扩大国际航线覆盖范围和提高国际航线日航班频次；提高国际旅客数量，加强双枢纽与区域高铁网的衔接，打造空铁联运综合性枢纽，在更大范围内吸引国内出入境客流；拓展国际旅客中转业务，通过开放航权、设置主要客源城市直航航点、吸引高运能国际航空公司入驻机场、提升国际枢纽机场各项软服务等方式扩大中转客流。

（3）加强京津冀交通枢纽的分工与协作

优化京津冀机场的分工协作，培育天津、石家庄作为区域客运航空枢纽，承接首都机场国内城市之间的中转客流，释放首都机场容量用于发展国际航线；明确航空枢纽在货运方面的功能定位和分工，双枢纽有较强的货运能力，相应政策也鼓励和支持双枢纽发展航空货运，而天津机场的定位为国际航空物流中心，需进一步统筹区域内航空货运枢纽资源；建设津冀世界级港口群，加快天津北方国际航运枢纽建设，提升天津港国际地位；优化各交通方式枢纽的布局和功能，系统研究京津冀层面人流、物流运行特征，以交通枢纽为突破点，统筹枢纽建设与城镇空间布局和产业发展，根据枢纽布局优化区域客货流交通组织，分担北京作为区域交通中心的压力。

（4）强化城市交通与国际性交通枢纽的衔接

建议重点研究如何借助航空双枢纽使城市在国际上获取更多的资源，通过布局与航空相关产业，加强航空枢纽对于城市发展的辐射和带动作用；随着国际性航空客流的增加，研究城市交通如何更好地与航空枢纽衔接；此外，重视城市物流配送系统的构建，在北京市域内以腹地大型交通枢纽和物流园区为载体，研究建立联动铁路、公路的多式联运内陆港体系，拓展北京国际物流海运通道。

04

结    语

落实国家对于建设北京国际性综合交通枢纽城市的要求，需要将城市纳入更广阔的范围、更全局的视野予以谋划。研究对象由城市交通拓展至区域乃至全球交通，枢纽国际性功能的实现需要在更大的区域空间内统筹各种资源，依托区域协同的多方式、多层次综合立体交通网络。建设国际性综合交通枢纽城市不仅涉及交通，也涉及城市自身发展，包括多方面的内容和指标要求。后续将继续落实《交通强国规划纲要》、《国家综合立体交通网规划纲要》、《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》等政策文件，围绕建设京津冀国际性综合枢纽集群、北京国际性综合交通枢纽城市等目标，开展区域交通体系的构建，交通与经济、空间、人口、产业关系等研究工作。

参考文献（上滑查看全部）

《国家综合立体交通网规划纲要》，2021年，中共中央、国务院

《北京市综合立体交通网规划》，2020年，北京市城市规划设计研究院

《关于航空枢纽建设问题的几点认识》，2019，中国民航网，刘锋

《2020全球城市指数报告》，2020年，国际管理咨询公司科尔尼咨询公司（A.T.Kearney）《全球城市竞争力报告》：2020年，中国社会科学院与联合国人居署

《中国枢纽经济发展靠什么》中国物流信息化大会，汪鸣

《打造“双枢纽”国际消费桥头堡实施方案(2021—2025年)》，2022北京市人民政府办公厅

《推进京津冀民航协调发展实施意见》，2017年，国家发展改革委、民航局

本文来源：cityif

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