“大城市病”怎么治？成都：优化空间功能布局，提升公园城市品质

导读

当前，我国城镇化正在进入高质量发展的新时期，如何在继续发挥大城市辐射带动作用的同时，有效规避和化解“大城市病”，成为市级国土空间总体规划编制中面临的重大课题。

本文字数：2659字

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近年来，四川省成都市认真贯彻落实《国土空间规划城市体检评估规程》，结合成都建设践行新发展理念的公园城市示范区的相关要求，坚持目标导向、问题导向和结果导向相结合，已连续完成三年城市体检评估工作。在充分利用年度变更调查等空间数据基础上，该市以相关行业主管部门数据和手机信令数据、POI（Point of Interest，兴趣点）数据等时空大数据为补充，结合国土空间规划实时体检评估，梳理出主要存在的四类“大城市病”，并提出相应的规划治理对策。

#1

主要的 “ 大城市病 ”

问题一

单中心圈层式发展惯性仍然较强

过去十几年，成都一直致力于构建“多中心、网络化、组团式”的空间结构和功能布局，但延续多年的单中心圈层式发展模式的惯性仍然较强。中心城区人口、功能高度集聚，带来交通拥堵、城市空间品质下降等问题，部分非核心功能亟须疏解。同时，在中心城区外围的二圈层区域，人口和用地也在进一步集聚，但公共服务配套与现有人口数量匹配不足。在该区域，从第六次到第七次全国人口普查，常住人口净增长387万，约占全市新增量的66%；过去五年，年均城镇建设用地增量约占全市新增量的68%。至于三圈层郊区县（市），人口、用地增量变化不大，发展能级较低，部分远郊区县与市外毗邻区域相比仍较落后。

问题二 

通勤效率和职住平衡有待提升

近些年，成都持续推进产城融合、职住平衡发展，但目前平均通勤距离和通勤时耗仍然相对较长。在全国七个超大城市中，成都单程平均通勤距离排名第2，单程通勤耗时排名第4。一方面，由于就业区域与居住区域分布仍不匹配，职住平衡水平有待提升，工作日昼夜人口时空分布差异大，就业空间相对集中；另一方面，由于轨道交通尚未成为通勤出行主导，轨道、公交、慢行“三网”融合不足，且轨道通勤非在轨时耗过长。

问题三

公共服务设施供给与人口分布不相匹配

当前，因为优质公共服务资源过度集中，成都中心城区、二圈层面临公共服务供需压力较大、外围郊区县（市）基础公共服务资源供给过剩而优质资源不足的问题。单中心圈层式拓展模式，使全市优质公共服务设施在中心城区高度集聚，譬如中心城区集中了全市超过50%的三甲医院和省级重点中小学。二圈层作为过去十年全市人口增长最快、新增流动人口最多的区域，公共服务设施建设与人口增长速度不够匹配，导致公共服务资源供需压力较大，人均公共服务水平普遍低于中心城区和郊区市县。外围郊区县（市）人口总量相对稳定，基本公共服务设施不断完善，但优质公共服务资源相对缺乏的老问题仍未有效解决。

问题四 

大气环境污染仍需进一步改善

作为成都空气质量评价的一个特色指标，成都市区见雪山次数逐年递增：2018年56次，2019年65次，2020年70次。2021年，成都空气质量优良天数达299天，空气质量持续改善，但距离全国地级及以上城市平均值还存在差距，特别是中心城区主要污染物浓度均高于外围区县（市），大气污染现象仍需重视。究其原因，主要是盆地自然地理特征带来的大气环境容量约束较强，龙泉山西侧平均风速仅0.94米/秒，静风频率接近40%，通风环境比龙泉山东侧差，不易于污染物的稀释和扩散。

#2

规 划 治 理 对 策

对策一 

加快空间结构调整，优化市域功能体系

成都市委十三届十次全会提出了空间、产业、交通、能源四大结构调整，指出“新”不是盲目扩张建新城，而是以结构优化、功能提升、产业升级等为主，转变发展方式，体现新发展理念。

成都应立足破解单中心圈层式发展模式，发挥龙泉山以东区域大气扩散条件好、承载空间大的优势，实施“东进”，推动先进制造业向龙泉山东侧布局，实现市域空间结构由“两山夹一城”向“一山连两翼”转变。同时，优化市域功能体系，实现中心城区、城市新区和郊区新城差异化发展。

一是做优做强中心城区，聚焦高端要素运筹、国际交流交往、现代服务发展、文化传承创新、时尚消费引领等核心功能，疏解一般制造业、商品交易市场、仓储物流等非核心功能，打造具有超大城市国际竞争力、影响力的核心功能集聚高地。二是做优做强城市新区，聚焦创新策源转化、国际门户枢纽、新兴产业集聚等核心功能，打造超大城市高质量发展的动力引擎和新增长极。三是做优做强郊区新城，聚焦生态价值转化、促进乡村全面振兴、公园城市乡村表达、保粮稳菜等核心功能，推动传统制造业绿色低碳转型，积极培育特色功能，发展特色产业。

对策二

推动产城融合布局，构建高效衔接的绿色交通体系

成都要加强产城融合、职住平衡研究，建立专门的评价指标体系，并将其纳入国土空间规划城市体检评估，进行定期动态监测。在此基础上，出台公园城市职住平衡规划导则，结合城市有机更新、TOD（transit-oriented development，以公共交通为导向的开发）综合开发等，合理匹配就业岗位与居住人口，增加住宅多元化供给，促进住宅用地出让、住房建设，使之与人口分布、产业布局相匹配。同时，提高公共交通出行的比例，构建“轨道+公交+慢行”高效衔接的绿色交通体系，推动“三网”融合，优化轨道全链条出行接驳，提升轨道通勤出行的效率。

对策三 

全域统筹公共服务设施供给，提升全域城市核心功能和服务能级

成都应以建设15分钟便民生活圈为抓手，构建更为完备的基本公共服务设施体系。同时，增强基础保障类公共服务设施和特色提升类公共服务设施供给（建议按照规划常住人口上浮20%的需求进行配置），提高基本公共服务水平。实行全域统筹，布局博物馆、美术馆、音乐厅、剧院等10类重大区域型公共服务设施及功能性设施，提升全域城市核心功能和服务能级，让市民在家门口就能够享受到高品质、国际化的公共服务。

此外，要推动建设全龄友好包容型社会，聚焦“一老一小”和特殊群体，把人文关怀渗透到城市“规建管运”各个环节，加快推动儿童友好型社区建设和公共空间适老适残化改造。

对策四 

科学“引风入城”，提升城市气候舒适性

根据成都高静风频率特征，通过风源空间量化评估构建三级通风廊道，并严格管控通风廊道边界，强化廊道地区用地、产业、建筑管控，让风道系统兼具阻隔污染和促进通风的双重功效，实现“引风入城”，提升城市气候舒适性。同时，实施大气污染源分类防控，提升大气污染监测监管能力，强化工业源、移动源、扬尘源和其他城乡面源治理。

此外，深化区域联防联控，提高预报预警能力，共享监测和污染源清单信息，推动区域协同减排。目前，随着《成都都市圈发展规划》《成都都市圈（成德眉资同城化）国土空间规划》，以及包括大气污染防控在内的生态保护专项规划的编制,成都都市圈“1+1+N”的规划建设体系正在逐步构建起来。

本文来源：自然资源部

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