公园城市指数总体架构研究

导读

公园城市是我国生态文明建设在城市尺度的创新实践，相较于传统生态城市理念，更加突出城市公平共享、促进生态价值转化、提升民生福祉水平。2022年2月国务院正式批复同意成都建设践行新发展理念的公园城市示范区，标志着公园城市正式进入到示范推广阶段。为了将成都市与四川天府新区在先行探索中积累的丰富经验，上升为具有普遍指导意义的生态文明时代下城市系统转型发展方案，本研究构建了一套温和、包容、具有技术指导性的城市评价指数——公园城市指数，其最核心的部分是架构了“一个目标-五大领域-十五个指数”的框架体系，以鲜明的价值导向，确保在多元化实践路径下公园城市不走样，以助力公园城市理念的应用推广。

本文字数：6563字

阅读时间：20分钟

作  者

石  楠 (1961-)，男，博士，国际城市与区域规划师学会副主席，中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长，教授级高级城市规划师。

王  波( 1985-)，男，硕士，公园城市指数研究中心主任，成都设计咨询集团公园城市设计总控中心负责人，高级工程师。

曲长虹 (1969-)，女，中国城市规划学会副秘书长，高级工程师。

胡  滨(1969-)，男，硕士，成都设计咨询集团党委书记、董事长，高级工程师。

关键词

生态文明建设；公园城市；城市评价指数；价值导向

01

引  言

2018年2月，习近平总书记在四川天府新区视察时首次提出“突出公园城市特点，把生态价值考虑进去”。时隔4年，2022年2月国务院正式批复同意成都建设践行新发展理念的公园城市示范区，明确提出“完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，坚持以人民为中心，统筹发展和安全，将绿水青山就是金山银山理念贯穿城市发展全过程，充分彰显生态价值，推动生态文明建设与经济社会发展相得益彰，促进城市风貌与公园形态交织相融”，并“积极创造可复制可推广的典型经验和制度成果”。这标志着公园城市历经理论研究、先行实践，已正式进入到示范推广阶段，将努力探索新时代背景下城市系统化转型发展之路。

过去4年里，成都市与四川天府新区(以下称为“天府新区”)在公园城市的先行探索中积累了丰富的经验，如何从适用于特定城市的方法上升为具有普遍指导意义的解决方案，如何对综合复杂的城市建设发展成效进行可感知、可量化的系统评估，是公园城市面向全国乃至全球复制推广时亟需解决的课题。2020年10月24日，中国城市规划学会联合天府新区在第二届公园城市论坛闭幕式上共同发布了《公园城市指数(框架体系)》研究成果，确立了“1-5-15”的公园城市价值导向体系，它来源于成都市、天府新区的丰富实践经验和大量理论研究，也借鉴了全国很多城市的实践案例，对国内外城市发展具有指导意义。

02

公园城市理念的深刻内涵

2.1  回应生态文明时代的发展要求

公园城市理念孕育在习近平生态文明思想的发展过程中。2012年党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，提出努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展；2017年党的十九大明确提出“坚持人与自然和谐共生”，并提出“为全球生态安全作出贡献”；2018年5月全国生态环境保护大会确立了习近平生态文明思想，并提出“共谋全球生态文明建设”；2019年北京世界园艺博览会上，习近平总书记号召“共同建设美丽地球家园，共同构建人类命运共同体”。从建设美丽中国到共同建设美丽地球家园，从实现中华民族永续发展到共同构建人类命运共同体，中国正在探索具有时代意义和全球意义的发展道路。公园城市理念强调坚持大生态和大安全的统一，是生态文明时代背景下的新发展范式，将为推动世界可持续发展贡献中国智慧。

2.2  回归以人民为中心的发展初衷

城市发展的最终目标是人的发展。2018年4月，习近平总书记在参加首都义务植树活动时指出，“一个城市的预期就是整个城市就是一个大公园，老百姓走出来就像在自己家里的花园一样”。相较于生态城市、绿色城市、森林城市等发展理念，公园城市最大的不同体现在“公”字，即在重视生态的基础上，强调了城市建设与社会发展中的公平公正和民生福祉，更重视人的感受，要为城市居民创造出更多的公共空间、公共服务和发展机会，实现人民城市为人民。

2.3  体现具有中国特色的发展道路

现代意义上的城市公园起源于西方，1843年英国利物浦建设了面向公众免费开放的伯肯海德公园，标志着第一个城市公园正式诞生；1858年始建的美国纽约中央公园更是开启了景观设计与市民公园的先河。相较而言，城市公园是公益性的、让人愉悦的、局部区域的公共设施，与从整体层面上将城市建成一个大公园显然不是一个范畴的概念。公园城市理念源自成都市和天府新区的实践，充分总结了改革开放40年来我国城市发展的经验教训，是具有创造性的全新模式。基于在土地制度、文化底蕴、治理方式等方面的巨大差异，公园城市理念有条件成为跳出西方传统城市规划思维惯性的“中国方案”，体现出中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。

03

公园城市指数的总体设计

我国不同地区的城市条件差异巨大，建设公园城市势必有多样化的、因地制宜的实施路径，因此，在普遍意义上开展公园城市建设，需要打通“价值导向、实施路径、成效评估”三个环节，这是一个“两头紧、中间松”的过程，亟需一套技术工具，既能够对价值导向进行明确以引导实践，又能够对建设发展成效进行综合评估。

3.1  城市评价指数的发展趋势

城市评价指数是近年来快速发展的一种城市综合评定方法，当前全球受到较高关注的城市评价指数有300个左右^[1]，是城市间相互借鉴与关联的主要工具。这些指数主要由国际知名智库、咨询公司及相关国际组织等进行研究与发布，主要集中在欧洲、北美等发达地区，分为综合实力评价和单项领域(经济、环境、文化等)评价两种方式(表1)。

▲ 表1  部分全球较高关注的城市评价指数概况

资料来源：本文图表除另有注明外，均为笔者自行绘制。

从发展历程上看，早期的城市评价指数大多诞生在2008年国际金融危机前后，服务于世界经济格局向多中心转变时世界城市开始相互关注、相互链接、相互竞合的时代需求，因此评价体系往往聚焦经济商贸领域，其结果往往也更具竞争性和排他性；2014年国际货币基金组织、世界银行等相继预测中国经济规模未来将超越美国，全球城市评价指数普遍开始高度关注中国城市的发展；近年来，城市安全、居民健康、固碳减排、高质量发展等方面成为世界关注的重点，新涌现的指数如“可持续城市指数”(SCI)、“清华城市健康指数”等，则体现出更强的引导性和包容性。

3.2  公园城市指数的主旨方向

在当今的新时代背景下，提出的公园城市指数既不是强制性的城市指标、技术标准，也不拘泥于城市排名，而是通过深入阐释公园城市理念，明晰新时代城市发展的价值导向，构建与之相匹配的评价维度与度量标尺，形成一套引领城市转型发展的技术解决方案，以期实现习近平总书记嘱托的公园城市愿景，促进这一新的城市发展范式面向全国乃至全球应用推广。

按照这样的思路，制定公园城市指数的首要任务是架构具有鲜明价值导向的框架体系，实现在不同城市多元化的实践路径下，仍然确保公园城市理念不走样；其次是在框架体系的基础上进一步试算、扩展、细化，建立客观的、普适的、定量的、可感知的评价体系，确保各城市公园城市实践路径的成效是可衡量、可评估的。

3.3  公园城市指数的技术特征

基于以上考量，公园城市指数将成为一个温和的、包容的新型公共技术产品，为致力于公园城市建设的各方主体提供技术支撑，具有综合型、革新型、诊断型和接地气的特点。综合型，是指公园城市指数涉及的领域不局限于城市规划建设领域，而要充分结合目标，全面引导与评估城市发展；革新型，是指公园城市指数的价值导向要直面传统城市发展的瓶颈与历史问题，切实体现新时代转型发展的要求；诊断型，是指公园城市指数的评价过程不能只做简单的数据堆砌，而要将各类结果数据赋予指导意义或转化为城市发展建议；接地气，是指公园城市指数的指标选取不能侧重生僻的技术数据，而是要关注人民的感受和发展实效。

04

公园城市指数的框架体系

公园城市指数的框架体系，即指数的价值导向，包括“总体目标-重点领域-具体指数”三个层级，本次研究最终构建形成“1-5-15”的公园城市指数框架体系(图1)^[2]。

▲ 图1  公园城市指数框架体系示意

资料来源：参考文献[2]。

4.1  一个目标

公园城市致力于转变传统粗放型的发展模式，追求可持续、高质量发展，有助于加快推进生态文明建设落地生根，因此公园城市指数将“和谐美丽、充满活力的永续城市”作为总体目标。和谐美丽，是积极响应构建社会主义和谐社会与建设美丽中国的发展目标；充满活力，是聚焦人的感受，体现城市的烟火气息和勃勃生机；永续城市，是落脚在联合国可持续发展目标以及习近平总书记向国际社会作出的我国实现“碳达峰”和“碳中和”的庄严承诺之上。

4.2  五大领域

公园城市是我国生态文明建设在城市尺度的创新实践，因此公园城市指数在架构过程中首先应充分贯彻习近平生态文明思想的“六大原则”以及“一个尊重、五个统筹”等中央对城市工作的指导要求，同时应遵循公园城市“厚植绿色生态本底、创造宜居美好生活、营造宜业优良环境、健全现代治理体系”的营城逻辑，并通过强调“文化是城市独一无二的印记”促进城市在未来转型发展与国际交往过程中坚定文化自信，最终形成了“和谐共生、品质生活、绿色发展、文化传扬、现代治理”5大聚焦领域(图2)。

▲ 图2  公园城市指数五大领域逻辑推导

可以看出，公园城市指数的5大领域彰显自然与人文、经济与社会的全面协调发展，分别从“生态、人居、经济、文化、治理”的视角进行深化考量，5大维度之间相互平行、同等重要，共同支撑起公园城市的核心价值体系。公园城市虽然源自我国实践，但其价值追求与联合国《2030年可持续发展议程》和《新城市议程》中所强调的“应对气候变化、社会分异等全球性挑战，倡导社会包容、规划良好、环境永续、经济繁荣的新的城市范式”以及“人人共享城市”等愿景目标完全契合，能够达成广泛的国际共识。

4.3   十五个指数

4.3.1  和谐共生：安全永续、自然共生、环境健康

人与自然的关系是人类社会最基本的关系，是打开城市发展和文明演进之门的一把钥匙。从农耕文明时代“象天法地、敬畏自然”到工业文明时代“消费自然、战胜自然”，人类对自然要素的敬畏之心逐渐让位于控制、掠夺、滥用等心理倾向^[3]，发达国家在过去100多年里出现的各种城市安全与生态环境问题，也在我国快速城镇化过程中屡见不鲜。正如恩格斯所说“不要过分陶醉于对自然界的胜利，每一次这样的胜利，自然界都报复了我们”。公园城市坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的新时代价值导向，只有统筹发展与安全、尊重本地动植物的生存需要、满足人们对健康生活的向往，才能最终实现人与自然和谐共生。

因此在“和谐共生”领域，本次研究按照“首要条件、生物视角、人民视角”的逻辑，构建了“安全永续、自然共生、环境健康”3个指数。“安全永续”，体现了把城市安全与永续发展放在首要地位，强调尊重自然规律、坚守底线约束，倡导维护原生地理，集约合理利用资源；“自然共生”，借鉴了“基于自然的解决方案”^[4]，期望兼顾人类生存需要和生物多样性效益，让城市发展也能从生物视角出发，建设本地动植物的美好家园；“环境健康”，是最普惠的民生福祉，是城市幸福宜居的基本条件，强调重视市民的切实感受，实现天蓝、地绿、水净。

4.3.2  品质生活：城园融合、田园生活、人气活力

习近平主席在2022年新年贺词中说：“大国之大，也有大国之重。千头万绪的事，说到底是千家万户的事”。改革开放40多年来，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，人民生活得到显著改善，人们的需要也逐渐从“物质性的生存需要”发展为日益广泛、日益增长的“美好生活需要”，从“有没有”到“好不好”，从“吃大锅饭”的群体诉求转变为对每一个个体需求的精准关注。公园城市建设坚持以人为本，破除边界隔阂，促进普惠共享，让市民在美好的生态环境中享受生活与服务，满足人们对美好生活的向往。

因此在“品质生活”领域，本研究从“生活空间、生活方式、生活吸引力”的角度，构建了“城园融合、田园生活、人气活力”3个指数。“城园融合”，是指消解城与乡、园与城的二元分隔，通过蓝绿网络的无边界渗透，促进城乡功能相互延伸，让整个城市成为一个大公园；“田园生活”，是追求诗意栖居的生活状态，以公园为中心、绿道为网络、串联公共服务，让市民出门即公园，园中享生活；“人气活力”，是更关注城市的烟火气，强调重视市民的多元需求，营造丰富精彩的生活场景，提升城市的整体活力。

4.3.3  绿色发展：生态增值、生态赋能、绿色低碳

纵观国内国际形势，携手共同应对全球气候变化已经成为国际社会广泛关注的热点议题。从《京都议定书》到《巴黎协定》，再到欧盟、日本、韩国等主要经济体相继宣布在2050年前后实现“碳中和”，全球低碳经济新格局已徐徐展开。我国正经历世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，绝不能继续沿用西方“高耗能、高排放”的发展老路。“绿水青山既是自然财富，又是经济财富”，对生态价值的再认识成为破解发展与保护难题的新路径。公园城市倡导的绿色发展，是将绿水青山就是金山银山理念贯穿城市发展全过程，通过促进生态价值多元转化来支撑经济社会持续健康发展。

因此在“绿色发展”领域，本研究立足“生态系统提升、生态价值转化、发展方式转变”的递进关系，构建了“生态增值、生态赋能、绿色低碳”3个指数。“生态增值”，是坚持生态环境就是生产力的理念，借鉴了深圳、丽水等关于GEP(生态资源总值)方面的探索工作，鼓励通过生态修复与建立市场化机制，不断提升生态系统质量与资源价值；“生态赋能”，是将城市的生态优势转化为产业优势、人才优势，依托环境品质构筑城市核心竞争力；“绿色低碳”，是直接聚焦城市碳排放水平和产业结构转型，促进低碳经济与循环经济发展。

4.3.4  文化传扬：文化传承、文化驱动、开放包容

习近平总书记多次指出“文化是一个城市的灵魂”，“一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分”；西班牙城市巴塞罗那也曾提出“文化即城市，城市即文化”的口号。但在快速城镇化进程中，城市形态大多千城一面，历史文化特色被抛弃割裂，社区文化、地方文化被快节奏的现代生活冲淡而趋同，阻碍了多元文明交流互鉴。公园城市的文化传扬，就是要回归中华文明五千年的文化自信，守护“城市气质与灵魂”，让城市更具魅力和特色；让文化成为城市发展的内生动力，让城市成为新时代中华文明与世界文明交流互鉴的窗口。

因此在“文化传扬”领域，本研究按照“保护、发展、交流”的层次，提出“文化传承、文化驱动、开放包容”3个指数。“文化传承”是倡导地方文化的保护与彰显，让城市留住人文记忆，增强市民对城市、对社区的归属与认同；“文化驱动”是创造性转化历史遗产、创新性发展文化品牌，实现以文化提升城市软实力；“开放包容”是秉承美美与共、兼容并蓄的态度，推动城市与世界的广泛交流，提升城市的国际美誉度和文化影响力。

4.3.5  现代治理：依法治理、基层治理、智慧治理

中国经济已经由高速增长阶段转向了高质量发展阶段，必须处理好经济发展水平与社会治理水平之间的平衡关系，避免掉入“中等收入陷阱”。“法令者，民之命也，为治之本也”、“修身齐家治国平天下”等法治和仁治思想始终贯穿在我国自古以来的治理体系中。在新时代背景下，习近平总书记提出“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”。城市规划建设最终的归宿是治理，公园城市既要继承我国传统的“法治与仁治”思想，也要充分运用新科技手段实现治理方式与水平的现代化。

因此在“现代治理”领域，本研究从“治理根基、治理单元、治理形式”的方面，提出“依法治理、基层治理、智慧治理”3个指数。“依法治理”是倡导运用法治思维和法治方式解决城市治理难题，实现社会公平、人民安定；“基层治理”是倡导继承和发扬中华传统文化“尚和合”的内涵，构建多方参与、共建共享的社区治理格局；“智慧治理”是倡导运用信息技术让城市更聪明更智慧，以智慧赋能全面提升城市的治理效能。

05

结  语

城市体现着人类文明的发展进步，是经济运行和社会活动高度集聚的载体，在工业文明时代产出了巨大的物质财富，在生态文明时代也必将成为实现可持续发展的关键。笔者坚定认为，公园城市是具有时代意义的、具有中国特色的、具有普适价值的城市发展新理念，有条件为世界城市可持续发展提供“中国方案”，公园城市指数则是服务于此目标的一项长期科研工程和一项公共技术产品。中国城市规划学会与天府新区已共同组建公园城市指数研究中心以支撑本项研究工作的长远发展与产品迭代，未来将持续深化公园城市理论内涵、有序扩展公园城市实践样本、细致校核公园城市评估的算法与数据，将其打造成为“科创中国”系列服务品牌。希望本文内容能够为相关工作提供启示与参考，也希望有更多人理解、认同并参与到公园城市的实践探索中，共同为建设美好家园而努力。

(感谢吴良镛院士、马国馨院士、王金南院士、段进院士和联合国人居署区域项目司杨榕作为顾问专家对本研究的指导！感谢四川天府新区管委会对指数研究的支持！)

参考文献（上滑查看全部）

[1] 仲量联行. 解码城市表现——2017城市评价指数[R]. 2019:3-8.

Jones Lang LaSalle. Decoding City Performance：The Universe of City Indices 2017[R]. 2019:3-8.

[2] 中国城市规划学会, 四川天府新区党工委管委会. 公园城市指数(框架体系)[R]. 2020.

Urban Planning Society of China, Sichuan Tianfu New Area CPC Working Committee and Administrative Committee. Park City Index (Frame System)[R]. 2020.

[3] 石楠. 高质量发展的土地与空间需求[J]. 人类居住, 2019(4):16-18.

SHI Nan. Land and Space Demand for High Quality Development[J]. Human Settlements,2019(4):16-18.

[4] 世界自然保护联盟. 基于自然的解决方案全球标准NbS的审核、设计和推广框架[R]. 2021:6-12.

International Union for Conservation of Nature. Global Standard for Nature-Based Solutions: A User-Friendly Framework for the Verification, Design and Scaling Up of NbS[R]. 2021:6-12.

本文来源：城市规划

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