治理规划 | 刘玉博等：以上海为例探讨中国特大城市建设用地产出效率及提升路径

导读

中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《治理·规划II》一书，阐述了对治理、空间治理、规划以及它们之间关系的理解，在高质量发展的要求下怎么治理、怎么规划和怎么更好规划的学术思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“治理规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。

本文字数：9976字

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作者 

刘玉博，上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员

李健，上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员

张剑涛，中国城市规划学会学术工作委员会委员，上海社会科学院城市与区域研究中心客座研究员

张琳，上海社会科学院城市与人口发展研究所硕士研究生

新一轮规划对上海城市发展空间进行了科学细致的谋划，提出“底线约束、内涵发展、弹性适应”方针，守住常住人口规模、规划建设用地规模、生态环境和城市安全四条底线，合理分配各类城市发展战略资源。但在当前转型发展特定时期，仍然存在着一些问题值得进一步探讨，特别是在上海经济规模需要持续增长、经济能级亟待快速提升、产业结构有待转型升级大背景下，城市建设用地减量化目标无疑压缩城市经济未来增长的空间，也会对上海经济和社会发展形成很大的制约。

因此，提升建设用地产出效率就成为上海未来持续发展的重要路径，这主要包括四个方面的意义。一是与其他发达国家的全球城市比较，上海建设用地产出效率明显偏低，工业用地绩效分别仅有纽约的 50% 和东京的 25%。建设卓越的全球城市必须不断提升建设用地产出效率，在平台建设、产业结构、科技创新等领域不断进步。二是提升建设用地产出效率主要包括集约用地、减少建设用地的粗放利用和持续提升产出效益，因此通过提升建设用地的产出效率，不断淘汰传统的低产出、高耗能、低就业、低研发型产业，同时通过产业门槛的设置，不断提升新兴产业在规模产出、降能耗、社会效益、科技创新等领域不断提升水平和能级， 从而可以更好地响应城市产业转型发展总体思路。三是从开发强度看，上海已经远超其他发达国家的全球城市，但上海经济总规模还存在较大差距，实现卓越的全球城市目标和实现高质量发展，建设用地减量背景下必须以提高建设用地产出效率为关键举措。四是分区县考察，上海各区建设用地产出效率差距较大，多数本文系上海社会科学院创新工程“上海特大城市空间格局优化与提升研究”创新团队研究成果。区县建设用地产出效率增长潜力有待挖掘，推动产业转型23密度是优化城市空间结构的重要路径。

本文围绕提升建设用地产出效率这一重要命题，作为未来上海城市发展空间和土地利用必须要研究的核心问题，围绕“四个论英雄”实践导向，从规模产出、社会效益、环境能耗、科技创新这四大维度开展研究，并提出相应的政策举措， 以期为我国特大城市建设用地产出效率及提升路径研究提供些许启示。

01

 建设用地产出效率的内涵

根据国内外发展实践和理论研究，城市建设用地产出效率定义为在既定生产技术条件下，在城市建设用地利用活动过程中，生产性投入要素创造产出（包含期望产出与非期望产出）价值量与投入价值量的比值。其中，多层次的产出包含经济产出、社会产出和环境产出，投入主要指资金投入、土地投入和能耗投入。

1.1  土地产出效率的概念和实践应用

1.1.1  “土地产出效率”发内涵和演变

“土地产出效率”一词屡见不鲜。上海主流报纸在改革开放初期即提到“土地产出效率”或者“经济密度”这一概念，根据相关统计，近二十年中平均每两年在主流报纸上出现一次。“土地产出效率”大致相当于“单位面积土地的经济产出”，类似概念即“经济亩产量”。

伴随经济发展实践，“土地产出效率”这一老概念有了新内涵。2018 年 6 月上海市第十一届市委四次全会通过《关于面向全球面向未来提升上海城市能级和核心竞争力的意见》，将其作为实现新时代上海发展战略目标的集中体现、核心任务和必由之路，“土地产出效率”或“经济密度”一词出现的频率明显上升。到2018 年 11 月，上海发布《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》（沪府发〔2018〕41 号）以及《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》（沪府规〔2018〕21 号）。根据文件的精神，“土地产出效率”或“经济密度”以及“经济高质量发展”“绿色发展”“创新发展”“现代产业结构体系建设”等关键词构成一个系统。进一步分析可以发现，“土地产出效率”对应的是一个以“经济产出”为分子的分数，分母也已经从“土地面积”拓展到“人力”“能耗”“环境”等要素。这意味着，在考核经济发展成效时，提升土地产出效率要有新标准和新导向，包括“以亩产论英雄”“以效益论英雄”“以能耗论英雄”“以环境论英雄”。换言之，提升土地产出效率，就必须提高土地资源、人力资本、环境资本的效率。

1.1.2   提高“土地产出效率”的国内实践

绍兴是国内最早探索“亩产论英雄”政策的地方政府，2006 年提出土地领域“亩产论英雄”的理念，从而将农业生产领域“亩产”概念引入工业领域，鼓励企业提高单位面积土地产出。2007 年绍兴市绍兴县（现柯桥区）开始公布企业“亩产英雄榜”，对集约用地、节能减排和科技创新“前 30 强”给予 2100 万元的奖励。2011—2018 年，绍兴市及浙江其他城市分别出台多项政策（绍政办发〔2012〕21 号；嘉政办发〔2017〕73 号；嘉政办发〔2015〕94 号；浙政发〔2018〕5 号），全面开展“亩产效益”评价。根据嘉兴市经济和信息化委员会提供材料，2017 年与 2012 年相比，嘉兴市规模以上工业企业各指标大幅提升，亩均税收提高了65.9%、亩均工业增加值提高了 60.4%、单位能耗工业增加值提高了 46.3%，全员劳动生产率提高了 56.0%。

1.2 上海建设用地产出效率的核心要素

结合上述分析的“土地产出效率”的概念以及典型城市在实践发展中的具体应用，结合上海发展的实践，可以提出构成上海建设用地产出效率的理论框架和核心要素（图 1）。总体来看，上海市建设用地产出效率可以单位生产性投入要素创造的产出价值量来评价。其中，产出由企业所得、政府所得、劳动所得和社会所得等构成。企业所得的核心要素包含产值和创新两个方面；政府所得的核心要素包含税收和土地出让金两个方面；劳动所得的核心要素则主要表现为工资收入；社会所得的核心要素包含社会就业、环境污染和重大事故等方面。

图 1 上海建设用地产出效率理论框架与核心要素

资料来源：作者绘制

从企业生产过程看，生产性投入包含资金投入、土地投入、时间投入和能源投入四个方面。结合理论框架分析和可获得性数据，上海建设用地产出效率主要由综合性产出效率、产业和就业密度、能耗与环境保护、创新与研发效率这四个层面来衡量。

02

上海不同区域建设用地产出效率评价模型

2.1 指标体系

根据前文理论分析，基于评价需要和指标的可获得性，构建上海建设用地产出效率评价的指标体系（表 1）。指标体系总计包含 4 项一级指标和 8 项二级指标，均为正向指标。

上海建设用地产出效率评价指标   表1

资料来源：作者整理

2.1.1 综合性产出效率

建设用地综合性产出效率反映上海建设用地产出效率的综合水平，为单位建设用地投入综合产出绩效，由亩均产出和亩均税收衡量。计算公式为：

其中，E₁ 为建设用地的综合性产出效率，Y 为相应的观测区域的地区总产值，A 为相应观测区域一般公共预算财政收入，S 为相应观测区域的建设用地面积。W₁ 和 W₂ 分别为亩均产出 Y/S 和亩均税收 A/S 的权重。

2.1.2    产业和就业密度

上海建设用地产业和就业密度反映出了上海建设用地产业结构高级化、就业容纳以及劳均生产率的发展绩效，由第三产业比重、劳均产出、单位建设用地就业量来衡量。计算公式为：

其中，E₂ 为建设用地产业和就业密度，Y₁ 为相应观测区域的第三产业增加值，N 为相应观测区域的劳动就业量，W₃、W₄ 和 W₅ 分别为第三产业比重 Y₁/Y、劳均产出 Y/N 和单位建设用地就业量 N/S 权重。

2.1.3   能耗与环境保护

上海建设用地能耗与环境保护反映上海建设用地获得既定产出的能耗水平和环境影响，以观测区域全年空气质量优良率来衡量。计算公式为：

其中，E₃ 为建设用地能耗与环境保护水平，R 为相应观测区域在一定时段内的空气质量优良率，W₆ 为空气质量优良率的权重。

2.1.4   创新与研发效率

上海建设用地创新与研发效率主要反映上海建设用地创新绩效，以人均发明专利授权量和亩均技术交易合同成交额衡量。计算公式为：

其中，E₄ 为建设用地创新与研发效率，I 为观测区域在一定时段内发明专利授权量，P 为观测区域在一定时段内的技术交易合同成交额。W₇ 和 W₈ 分别为人均发明专利授权量 I/N 和亩均技术交易合同成交额 P/S 的权重。

2.2 统计数据

表 2 列示了上海 16 个区建设用地主要产出指标的统计数据，可发现上海不同辖区建设用地的综合产出效率、产业和就业密度、能耗与环境保护、创新与研发效率等各方面存在一定差距。论文可通过建立建设用地产出效率指数，综合评价各区建设用地产出效率水平。

上海各区建设用地产出主要统计指标   表2

资料来源：作者整理

2.3 产出效率指数

论文采用极值化方法对各二级指标数据进行标准化处理，标准化公式为：

其中，x_ij 代表一级指标 x 第 i 项二级指标中第 j 个辖区的统计性原始数据；min{x_ij} 为二级指标 xi 的最小值，max{x_ij} 则为二级指标 xi 的最大值；x'_ij 为标准化后的数据，x'_ij~[0，1]。

对各项二级指标得分加权平均得到一级指数得分，计算公式为：

其中，I_x 代表一级指数 x 的综合得分，x_i 为 x 的第 i 项二级指标，w_i 为二级指标 x_i 的权重。一共计算得出 4 个一级指数，分别是综合产出效率指数、产业和就业密度指数、能耗与环境保护指数、创新与研发效率指数。将相应的一级指数得分加总后可得到各区建设用地产出效率指数的综合得分。

2.4 产出效率评价

2.4.1 综合指数表现

图 2 为上海 16 辖区建设用地产出效率综合指数。可以明显观察上海各辖区、中心城区和郊区之间建设用地产出效率的差别。其中，黄浦区综合指数得分最高，为 87.43 分，其次是徐汇区 56.11 分和静安区 45.68 分，黄浦区与排名第二位的徐汇区差别相对较大，黄浦区的得分为徐汇区得分的 1.56 倍。在上海郊区中，浦东新区得分最高，为 30.84 分，仅为黄浦区得分的 35.27%。从上海市中心城区与郊区发展差异的角度来看，上海 7 大中心城区建设用地产出效率指数得分均值为48.42 分，其中普陀区排名第 7，得分为 28.80 分；9 个郊区中建设用地产出效率指数均值为 19.47 分，中心城区各区综合指数得分为郊区综合指数得分的 2.49 倍。

图 2 上海辖区建设用地产出效率综合指数

资料来源：作者绘制

2.4.2 分项指数表现

（1）综合性产出效率方面

从以亩均产值和亩均税收来衡量综合性产出效率看（图 3），上海以黄浦区综合性产出效率最高，得分为 25 分，其次为静安区 11.67 分，虹口区排名第三，得分为 8.39分。在 9 个郊区中，以浦东新区的得分最高，为 2.56 分。上海 7 大中心城区综合性产出效率得分的均值为 9.75 分，9 大郊区综合性产出效率得分均值为 0.87 分。

图 3 上海辖区建设用地综合性产出效率指数

资料来源：作者绘制

（2）产业和就业密度方面

从以第三产业比重、人均产值（劳均生产率）和亩均就业规模来衡量产业和就业密度看（图 4），上海以黄浦区产业和就业密度最高，得分为 34.81 分，其次为静安区 23.10 分，长宁区排名第三，得分为 21.02 分。在 9 大郊区中，以浦东新区得分最高，为 14.39 分。上海 7 大中心城区综合性产出效率得分均值为 20.21 分，其中杨浦区排名低于浦东新区，得分为 9.57 分；9 大郊区综合性产出效率得分均值为 6.82 分。

图 4  上海辖区建设用地产业和就业密度指数

资料来源：作者绘制

（3）能耗与环境保护

从全年空气质量优良率来衡量能耗与环境保护（图 5），上海崇明区得益于国际生态岛建设，能耗与环境保护指数得分最高，得分为 15.00 分，其次是黄浦和徐汇区，得分均为 13.37 分。上海 7 大中心城区中，静安与普陀能耗与环境保护指数排名相对较低，得分为 8.60 分，排名第 8 位。上海中心城区的能耗与环境保护指数得分均值为 11.35 分，9 大郊区能耗与环境保护指数得分均值为 6.27 分。

图 5 上海辖区建设用地能耗与环境保护指数

资料来源：作者绘制

（4）创新与研发效率

从以万人专利授权量、亩均技术交易合同成交额来衡量的创新与研发效率指数比较（图 6），上海以徐汇区创新与研发效率指数最高，得分为 16.54 分，其次为黄浦区 14.25 分，杨浦区排名第三，得分为 12.55 分，7 大中心城区综合产出效率得分均值为 7.85 分。浦东新区排名第 4，得分为 10.05 分。上海郊区创新与研发效率水平相对较高，除浦东新区外，闵行区、松江区和嘉定区都排进了前 8 位。从平均值来看，上海 9 大郊区创新与研发效率指数得分均值为 4.94 分。

图 6  上海辖区建设用地创新与研发效率指数

资料来源：作者绘制

03

基于工业园区的上海各区建设用地产出效率分析

上海各类园区是全市推进实体经济发展的重要载体，其发展水平对上海建设用地产出效率发挥至关重要的作用。2018 年上海市园区（包含公告开发区、产业基地及城镇产业区块）实现营业收入达 82482.4 亿元，上缴税金 6368.02 亿元， 构成了上海深化改革开放和建设科创中心的主战场，各类园区综合性产出效率、产业和就业密度、能耗与环境保护、创新和研发效率的评价及应用，对优化上海空间结构、实现建设用地减量化目标具有重要的参考意义。

3.1 土地利用概况

截至 2018 年，上海产业园区可建设用地面积为 885.26 平方千米，已开发土地面积为 671.85 平方千米，已供应国有建设用地面积 567.85 平方千米，已经建成国有建设用地 500.03 平方千米。2018 年，上海园区规划工业用地 463.65 平方千米。已供应工业用地面积 402.37 平方千米，建成工业用地面积 345.05 平方千米，其中已供应未建工业用地面积达 57.32 平方千米，尚可开发工业用地面积 40.49平方千米。图 7 为上海 2005 年至 2018 年园区单位土地税收和基础设施投入情况， 其中单位土地税收呈现快速上升的趋势。

图 7 上海 2005—2018 年园区单位土地税收与单位土地基础设施投入（亿元 / 平方千米）

资料来源：作者绘制

3.2 园区指数构建

根据上文分析及园区实际发展的情况，对前文表 1 展示的建设用地产出效率评价指标进行调整，形成上海各类园区建设用地的产出效率综合评价指标体系（表 3），包含 4 项 1 级指数和 22 项二级指数。指标处理方式见 2.3 相关内容。特别由于上海园区主要集中在郊区，而且中心城区园区功能较为复合难以测量，因此本论文主要评价分析上海 9 大郊区园区建设用地产出效率。

上海园区建设用地产出效率综合评价指标体系 表3

资料来源：作者整理

图8 上海郊区园区建设用地产出效率综合指数

资料来源：作者绘制

3.3  产出效率评价

3.3.1 综合指数

根据指数计算得出上海郊区园区建设用地产出效率综合指数，由图 8，浦东新区、嘉定区、青浦区园区建设用地产出效率综合指数得分较高，分别为 59.8、57.8 和 58.6，崇明区、宝山区和奉贤区园区建设用地产出效率的综合指数得分相对较低，分别只有 22.2、37.7 和 41.3 分。

3.3.2 分项指数

从分项指数看（图 9），上海 9 大郊区中，浦东、嘉定和青浦的产业发展指数排名靠前，这说明 3 个辖区园区地均产值、地均税收、企业利润率、平均劳动报酬、企业净资产利润率等方面发展处于更高水平，崇明、宝山和奉贤 3 个郊区园区产业发展指数排名较为靠后。青浦、浦东和金山创新发展指数得分相对较高，说明这 3 个郊区园区研发人员比重、研发机构数、战略新兴产业产值比重、高新技术企业数量等指标发展较好，相对而言崇明、奉贤和宝山 3 个郊区园区创新发展指数排名相对靠后。嘉定、青浦和浦东绿色发展指数得分较高，说明 3 个郊区规上企业综合能耗较低、新鲜水耗较低、经过 ISO14000 认证的企业数量较高。浦东、青浦和金山营商环境指数得分相对较高，说明这 3 个郊区产业发展环境和管理服务水平较高，相对而言崇明、宝山、松江和奉贤 4 个郊区营商环境仍有待提高。

图 9  上海郊区园区建设用地产出效率分项指数

资料来源：作者绘制

04

上海 106 个园区建设用地产出效率比较评价

延续上文分析思路，本部分是对上海 106 个开发区或工业地块建设用地产出效率进行评价。受限于数据约束，本论文主要计算上海 106 个开发区或工业地块综合性产出效率的高低，及亩均营业收入、亩均税收收入和亩均企业利润。在106 个开发区或工业地块中，总计包含了 12 个大型园区（评价面积≥ 1500 公顷）、28 个中型园区（500 公顷≤评价面积＜ 1500 公顷）及 66 个小型园区（评价面积＜ 500 公顷），本部分同时根据园区面积进行分类评价。

4.1 园区发展数据

根据上海 106 个园区的亩均营业收入、亩均税收收入和亩均企业利润等产出数据，可综合评价上海园区建设用地综合性产出绩效。其中，大型园区亩均营业收入均值为 8.93 亿元 / 公顷，亩均税收均值为 5.12 千万元 / 公顷，亩均企业利润为 6.97 千万元 / 公顷；中型园区亩均营业收入均值为 1.21 亿元 / 公顷，亩均税收均值为 0.50 千万元 / 公顷，亩均企业利润为 0.78 千万元 / 公顷；小型园区亩均营业收入均值为 0.83 亿元 / 公顷，亩均税收均值为 0.38 千万元 / 公顷，亩均企业利润为 0.68 千万元 / 公顷。

4.2 综合产出效率

将各产业园区亩均营业收入、亩均税收收入和亩均企业利润数据利用极值化方法进行处理，得到 [0，1] 之间的数值，并分别赋予三项指标 33.3 的权重，计算上海 106 个园区产出效率综合得分。通过计算，发现不同园区产出效率存在较大差异，绝大多数园区产出效率综合指数得分处于 [0，10）的区间，共计 90 个，占总量的比重为 84.91%，有 10 个园区产出效率综合指数得分处于 [10，20）的区间， 比重为 9.43%，2 个园区产出效率综合指数得分处于 [20，30）的区间，有 2 个园区产出效率综合指数得分处于 [30，40）区间，另有 2 个园区产出效率综合指数得分高于 80 分。图 10 为上海综合产出效率排名前 15 位园区指数得分情况。

图10 上海综合产出效率排名前15 位的园区

资料来源：作者绘制

图 11 为上海 12 个大型园区产出效率综合指数得分，均值 5.77，处于较低水平。张江高科技园区综合指数得分最高，为 18.28，其次为上海金桥经济技术开发区，得分为 17.06 分。

图11 上海大型园区产出效率综合指数得分

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图 12 直观展示了上海 28 个中型园区产出效率综合指数得分，均值 7.74，处于相对较低水平。其中，外高桥保税区综合指数得分最高，为 88.92，高于排名第二位的漕河泾新兴技术开发区，得分为 21.77 分。

图12 上海中型园区产出效率综合指数得分

资料来源：作者绘制

表 4 列示上海 66 个小型园区产出效率综合指数得分，得分均值为 6.70。其中，上海市市北高新技术服务业园区综合指数得分最高，为 91.95 分，大幅高于排名第二位的上海富盛经济开发区 33.87 的综合得分。

上海小型园区产出效率综合指数得分    表4

05

提升上海建设用地产出效率的建议

5.1 研究总结

提高建设用地产出效率，是实现上海经济规模持续增长、经济能级快速提升、促进产业结构转型升级以及优化城市空间结构的重要举措。论文在借鉴国内相关发展实践的基础上，寻找评价上海建设用地产出效率的核心要素，并锁定为综合产出效率、产业和就业密度、能耗与环境保护、创新与研发效率四个维度的 8 项指标。通过建立上海各区域建设用地产出效率评价的指标体系，发现上海 16 区之间，在建设用地产出效率方面存在较大差距。黄浦区建设用地产出效率综合水平最高，指数得分为 87.43，青浦区建设用地产出效率的综合水平最低，指数得分仅10.24 分，黄浦区得分为青浦区得分 8.54 倍。

进一步地，为在更小空间范围上对比上海各区建设用地产出效率，论文利用各区园区发展数据，在保持整体评价思路框架不变的情况下，对上述指标体系进行了微调，形成了评价上海各区园区建设用地产出效率的综合指标体系，研究发现上海各园区建设用地产出效率水平呈现相对明显的 4 个层级，第一层级为浦东、青浦和嘉定，综合指数得分近 60，第二层级为金山、闵行和松江，综合指数得分接近 50，第三层级为奉贤、金山和崇明，综合指数得分约为 40，第四层级只有崇明，综合指数得分约为 20 分。

相似地，通过纵向对比各区园区建设用地产出效率分项指标高低，可以判断各区园区各分项领域的发展优劣。分析结果表明，营商环境指数构成了几乎全部郊区提升园区建设用地产出效率的主要瓶颈，是未来上海提升园区建设用地产出效率的重要着力点。

最后，报告对比分析上海 106 个园区在亩均营业收入、亩均税收收入、亩均企业利润三个主要方面的产出效率的差异，发现不同园区产出效率存在较大差异， 共计 90 个园区产出效率综合指数得分处于 [0，10）的区间，产出效率低下，仅有4 个园区的产出效率相对较高，分别为上海市市北高新技术服务业园区（综合得分为 91.95）、外高桥保税区（综合得分 88.92）、上海富盛经济开发区（综合得分 33.87）和上海临港松江科技城（综合得分 33.51）。以上事实数据表明，上海园区产出效率相对低下，为了提升上海建设用地综合产出效率，亟需对综合产出效率较低水平的园区采取有力的综合整改措施。

5.2   提升策略

5.2.1   分类提高重点地区的容积率

根据主城区、郊区新城、新市镇差异化发展目标，综合考虑功能布局、交通条件、环境影响等因素及各区域的特定条件，形成主城区、新城、新市镇开发强度梯度递减的空间格局，围绕城市中心、副中心以实现集聚发展。主城区作为全球城市核心功能的主要承载区，坚持“双增双减”、总量控制，着力提升城市能级和品质， 增加公共空间和公共绿地。新城要体现综合性节点城市功能，强调紧凑布局、集约高效发展，总体以中等强度开发为主，在核心区加强集聚，提升城市活力和服务水平。新市镇要突出统筹镇区、集镇和周边乡村的作用，总体以中、低开发强度为主，注重塑造空间形态特色，打造宜居环境。

5.2.2   盘活各区存量建设用地

倡导实施区域整体转型，提升城区能级和品质；引导有条件零星转型，完善城区功能和配套设施；鼓励节余土地分割转让，促进存量土地资源的优化配置。完善城市更新实施机制，持续开展魅力风貌、创新园区、共享社区、休闲网络等四大更新行动，分类引导公共活动中心区、历史风貌区、轨道交通站点周边地区、老旧住区等各类功能区域实施更新。进一步强化区域功能、基础设施以及公共服务配套，通过土地储备、与农村集体经济组织合作改造、公益项目建设等方式，开展城中村改造。建立低效产业用地退出机制，基于低效用地的认定，综合运用行政执法和契约管理手段，推动低效用地退出。

5.2.3    补齐各区建设用地产出效率短板

根据上文分析，针对各区建设用地产出效率短板，采取针对举措。从综合产出效率、产业和就业密度、创新和研发效率以及能耗和环境保护四个方面均衡发展角度，在中心城区，黄浦区、静安区、长宁区需着重增强对创新与研发的扶持力度；徐汇区重点克服能耗与环境保护方面的不足；针对虹口区和杨浦区产业与就业密度相对较低的现状，需进一步调整产业结构、提高劳均生产率；普陀区除了优化产能结构外，可进一步加大对创新与研发的支持力度。针对郊区创新与研发效率普遍不高的发展现状，需要重点结合园区综合绩效评价，加快调整松江和金山的产业结构，同时降低宝山、嘉定、奉贤、青浦和崇明各区能耗水平，实现绿色发展。

5.2.4    制定园区工业企业绩效评估试行办法

为了提高上海各区园区工业企业绩效水平，可借鉴浙江省“工业企业绩效评价”实践经验，推动工业经济“稳增长、调结构、促转型”，提升土地使用效率、解决土地供求矛盾，实现创新发展。在确定亩均税收、亩均产出、单位能耗、研发强度等指标基准值时，应结合园区发展实际，特别注重评估结果模拟， 以寻找科学的指标基准。可先行做好试点镇规模以上工业企业的综合绩效评价工作，继而逐步扩展到市规模以上工业企业，以及占地规模超过 5 亩的规模以下工业企业。同时，积极探索对标准厂房、研发总部类项目的综合绩效评价办法，逐步扩大综合评价范围至全部规模以下的工业企业、规划产业区块、存量工业企业集聚区。在评价过程中，应特别完善并加强评价结果的应用，深入实施用电、用水、用地、排污、信贷和财政等差别化资源要素供给和倒逼政策，助力行业提标升级。

5.2.5    鼓励建设用地混合利用和功能复合

适应产业融合发展的需求，加强规划编制的弹性控制与土地混合利用的引导， 完善混合用地实施机制。鼓励功能用途互利的用地推进混合布置、空间设施共享， 强化公共服务设施和市政基础设施的功能混合。鼓励工业、仓储、研发、办公等用途混合布置。混合用地按照主导用途对应的用地性质实行差别化的供地方式。探索不同行业公共服务设施和市政基础设施的建设投资机制，建立利于复合兼容的相关行业标准，实行公益性和经营性设施混合的土地供应制度。根据规划合理布局、统筹配建科研创新服务设施，允许产业项目类工业用地、产业项目类研发用地及园区平台取得的标准厂房类工业用地和通用类研发用地配套建设科技创新服务设施，允许配建科技创新服务设施建筑的面积占项目总建筑面积的比例一般不超过 15%。

5.2.6   建立健全土地利用全生命周期管理

建立和实施紧凑型高效型用地标准。按照紧凑、高效、符合卓越全球城市用地特点的目标，优化调整各类设施的用地标准，构建覆盖城乡区域、各行业建设项目的节约集约用地标准体系。强化用地标准实施，发挥用地标准在规划编制、用地预审以及土地利用绩效评价等管理中的指导作用，进一步加强用地规模约束。

强化土地全生命周期监管。土地全生命周期管理是各级政府开展城市治理、各部门实施行业监管的协同管理平台。区政府应加强组织统筹，健全多部门共同监管机制，各部门和街镇政府在土地出让前，必须细化建设、产业和运营等管理要求，明确监管标准，土地出让后要依托土地全生命周期共同监管信息系统来开展日常监管。产业用地要重点加强产业绩效评估和土地退出机制，严格可转让物业转让对象、产业绩效和退出监管。经营性用地重点落实规划公共要素，加强物业持有管理和功能业态引导，促进城市品质提升。

严格闲置土地处置。加强各类建设用地供后监管，切实预防土地闲置。根据闲置原因分类处置，对不符合发展导向和功能定位的项目，要坚决予以收回。全面梳理各类历史遗留问题的土地，纳入土地资源统筹，按照城市规划和区域功能定位加以利用。对于“历史毛地出让”地块，建立分类处置方案，鼓励国有企业积极参与处置。

参考文献（上滑查看全部）

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* 本文系上海社会科学院创新工程“上海特大城市空间格局优化与提升研究”创新团队研究成果。

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