全国首批试点，《南京市城市更新办法（试行）》向社会公开征求意见

导读

南京市作为全国第一批城市更新试点城市之一，先行先试，探索创新城市更新工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，逐步总结形成可复制、可推广的南京经验。备受关注的《南京市城市更新办法（试行）》（征求意见稿），日前正式向社会公开征求意见，截止日期2022年9月30日。

本文字数：6355字

阅读时间：20分钟

 

《办法》分为“总则、工作机制、规划与计划、项目实施、政策支持、监督管理、附则”等，共七章三十九条，主要内容说明如下。

（一）关于城市更新的内涵原则

《办法》的第一章明确了城市更新的内涵原则。将南京市城市更新定义为“坚持‘留改拆’并举、以保留利用提升为主，开展的优化空间形态、完善片区功能、增强安全韧性、改善居住条件、保护传承历史文化、促进社会发展、提升环境品质的活动”，既强调保护利用、有机更新，也考虑南京实际，为统筹推进征收、系统更新提供政策接口。同时，将南京市城市更新的原则归纳为“规划引领、统筹推进，民生优先、共建共享，保护传承、科学利用，政府引导、市场运作”。

（二）关于相关部门的职责分工

《办法》的第二章明确了市区城市更新领导小组及其办公室的职责和运行机制，进一步加强部门协同，形成工作合力。我委作为领导小组办公室牵头部门，负责组建城市更新中心，进一步发挥好牵头抓总、统筹协调、规划计划编制、推动政策出台等作用。

（三）关于各方主体的责任义务

《办法》的第二章、第四章对各方主体的责任义务予以明确。一是明确了通过两轮意见征询保障物业权利人全过程参与更新；二是明确了城市更新实施主体在编制上报方案、产权归集、办理审批手续、组织实施、建设管理、不动产登记、移交等方面的权利与义务；三是明确了专家委员会在城市更新规划、方案论证、政策制定等方面的辅助决策作用，以及社区营造（规划）师在技术咨询、方案制定、法律援助、公众协调沟通等方面的专业支撑作用。

（四）关于更新项目的工作流程

《办法》的第三章、第四章明确了“专项规划编制—单元划分—体检评估—单元策划—项目计划—实施方案—项目审批”等全流程管理要求，并在单元策划和项目实施方案阶段开展物业权利人意见征询。相关部门按照“放管服”改革以及优化营商环境的要求，简化审批材料、缩减审批时限、优化审批环节，办理立项、用地、规划、施工许可等审批。

（五）关于不同类别的支持政策

《办法》的第三章、第五章在国家、省、市现有政策基础上，通过政策组合和优化，明确了居住类、生产类、公共类及综合类四类城市更新的内容以及从规划、土地、空间复合利用、历史建筑活化利用、消防审验、施工图审查、腾迁、施工许可、质量安全监督、竣工验收备案、不动产登记、土地出让金测算、资金、税费、资源统筹等方面的支持政策，更好地服务于城市更新项目推进。

此外，第六、七章对违规责任、考核激励、政策衔接和实施时间做了明确。

全文如下

南京市城市更新办法（试行）

（征求意见稿）

第一章  总    则

第一条 【制定目的】为深入实施城市更新行动，加快建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市，不断满足人民群众对美好生活的向往，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合本市实际，制定本办法。

第二条 【范围定义】本市建成区范围内的城市更新活动及其监督管理适用本办法。

本办法所称城市更新，是指坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，开展的优化空间形态、完善片区功能、增强安全韧性、改善居住条件、保护传承历史文化、促进社会发展、提升环境品质的活动。

第三条 【工作原则】城市更新遵循规划引领、统筹推进，民生优先、共建共享，保护传承、科学利用，政府引导、市场运作的原则。

第二章  工作机制

第四条 【市级领导小组】市人民政府应当加强对本市城市更新工作的领导，成立市城市更新工作领导小组（以下简称市领导小组）。市领导小组对城市更新涉及的重大事项进行决策。

市领导小组办公室设在市城乡建设部门，负责具体指导、协调、监督全市城市更新工作，承担领导小组日常工作。

第五条 【部门职责】市城乡建设部门负责编制市级城市更新专项规划、技术导则和建设计划，牵头优化城市更新项目审批流程，协调推进城市更新项目建设。组建市城市更新中心。

规划资源、房产、财政、宣传、文旅等市级相关部门按职责分工，协同推动城市更新工作。

第六条 【区级职责】江北新区管委会、各区人民政府成立城市更新工作领导小组（以下简称区领导小组），负责组织编制区级城市更新专项规划、建设计划，具体开展城市更新工作。

各功能板块、街道办事处、镇人民政府按照职责做好城市更新相关工作。

第七条 【专家咨询】建立专家委员会、社区营造（规划）师制度，发挥专家委员会在城市更新规划、方案论证、政策制定等方面的辅助决策作用和社区营造（规划）师在技术咨询、方案制定、法律援助、公众协调沟通等方面的专业支撑作用。

第八条 【公众参与】建立健全职能部门、街道社区、物业权利人、利害相关人、社区营造（规划）师等广泛参与城市更新的工作机制，依法保障公众的知情权、参与权和监督权。

第九条 【信息管理】按照“一网统管”要求，加强城市更新工作的信息化管理，建立全市统一的信息系统，归集体检评估、专项规划、单元策划、建设计划、实施方案等基础数据，逐步完善城市更新数据库，为项目实施和管理提供服务保障。

第三章  规划与计划

第十条 【专项规划】城市更新专项规划编制应坚持城市体检先行。市级专项规划明确城市更新的总体目标、重点区域、重点任务等，确定重点和一般更新单元划分原则、标准。区级专项规划明确本辖区城市更新工作目标、重点单元和一般单元、任务清单、更新策略等。

市、区城市更新专项规划成果按相关程序报批后叠加到国土空间规划“一张图”。

第十一条 【单元策划】围绕城市更新单元开展更新体检评估和公共意愿调查，掌握人口、土地、建筑、设施、产业等基础信息，梳理问题清单、需求清单、资源清单，针对性开展更新单元策划，明确发展定位、实现路径、实施步骤和保障措施等内容。

第十二条 【项目库及计划管理】结合更新单元策划，可将城市更新单元划分为一个或多个项目，由区领导小组或相关单位向市领导小组办公室申报，经审核后纳入市级城市更新项目库，享受相关配套政策。市领导小组办公室结合项目库管理和工作实际，制定城市更新建设计划。

项目库实施动态管理，项目入库后无法按计划实施的，应适时调整，直至调出项目库。

第十三条 【更新类型与内容】城市更新项目应重点消除既有建筑、设施、管线安全隐患，加强城市基础设施建设、公共服务设施设置、历史文化保护，有条件的可适度超前布局“新基建”，提升城市建设管理数字化智慧化水平。项目类型分为居住类、生产类、公共类及综合类，其中：

（一）居住类是指对建筑密度较大、安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全的老旧住宅片区进行的更新。

（二）生产类是指对不符合发展导向、利用效率低下、失修失养的老旧厂区、园区、校区、楼宇等进行的更新。

（三）公共类指对生态环境受损、配套设施陈旧、服务效能低下的城市山体、绿地广场、城市公园、滨水空间、道路街巷等进行的更新。

（四）综合类指对城市生产、生活、生态混杂的复合空间进行的综合更新。

第四章  项目实施

第十四条 【实施主体】根据城市更新项目类型和管理权限，市、区领导小组按照公开、公平、公正的原则确定实施主体，并由实施主体组织开展城市更新活动。

实施主体负责组织编制、上报项目实施方案；办理土地、规划、立项、建设等手续；通过协议腾迁、租赁、购买、置换、作价出资（入股）、公房让渡等多种方式归集产权；组织项目实施；按照更新协议约定，移交、运营、管理建筑或设施。

第十五条 【项目实施方案编制及批准】项目实施方案编制应当依据更新单元策划和建设计划，优先保障公共利益，科学统筹各类要素资源、相关权利主体，内容包括建设工程设计方案（含规划方案）、安置补偿方案、资金平衡方案、资产盘活方案等。涉及详细规划调整的，项目实施方案作为详细规划调整的必要性、可行性论证材料。

重点单元内的项目实施方案由市领导小组办公室组织审核后报市领导小组批准实施；一般单元内的项目实施方案由区领导小组批准实施，并报市领导小组办公室备案。

第十六条 【意见征询】为保障物业权利人权益，在单元策划和项目实施方案阶段均需组织开展意见征询。对多数物业权利人更新意愿强烈的，在履行意见征询、协议签约等相关程序后，可优先启动。物业权利人或利害关系人在项目实施方案批准后有较大异议，经有权部门调解后仍无法达成一致的，可采取调整更新范围方式继续实施，也可暂缓实施。

第十七条 【优化项目审批流程】项目实施方案批准后，相关部门应当按照“放管服”改革以及优化营商环境的要求，充分运用并联审批、告知承诺、“豁免”清单、“正负面”清单等方式，简化审批材料、缩减审批时限、优化审批环节，办理立项、用地、规划、施工许可等审批。

第十八条 【精细化建设管理】加强城市更新项目精细化建设管理，优化项目组织协调，强化空间整合、专业统筹和时序衔接，规范项目实施和质量安全管理，落实绿色、节能、海绵城市、无障碍等要求，积极探索新型施工工艺、组织方式、建造方式和长效管理模式。

第十九条 【严守底线】提倡分类审慎处置既有建筑，防止大拆大建。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑。对拟拆除的建筑，应按照相关规定，加强评估论证，公开征求意见，严格履行报批程序。除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模。

第五章  政策支持

第二十条 【规划政策】在满足安全要求及保障公共利益的前提下，征得相关物业权利人和利害关系人同意，建筑间距、退让、日照、密度、面宽、绿地率、交通、市政配套等，较实施更新前有所提升的，可根据批准的实施方案确定。

按照规划和相关底线要求增加的建筑量，在满足原有住户安置需求后仍有增量空间的，优先用于保障性租赁住房和配套设施用途。以消险和改善居住条件为目的的“非成套住宅”可适当增加厨房、卫生间等建筑功能和面积。

涉及历史地段的城市更新项目可因地制宜灵活划定用地边界，合并或拆分地块。不转变用途的工业、仓储等城市更新项目，在园区、产业社区内整体统筹停车位、绿地规模和布局。

涉及结构变动、主要使用功能改变的既有建筑改建、扩建工程，规划资源部门依实施主体申请及原建筑规划核准图或实测成果、改建的鉴定报告、设计图纸、改建说明、相关利害人意见征询等材料，出具的规划认定意见函，可作为办理后续相关手续的要件。

第二十一条 【土地政策】符合规划、予以保留的现状建筑，在取得消防安全评估合格报告和房产主管部门安全鉴定的认可文件后，可带建筑物挂牌出让及办理用地手续。

在不违反规划且征得相关物业权利人和利害关系人同意的前提下，可利用项目及周边存量土地建设各类配套设施和公共服务设施；利用闲置用房等存量房屋建设各类公共服务设施的，可在一定年期内暂不办理变更用地主体和土地使用性质的手续。

低效产业用地更新中，采用5年过渡期政策的，过渡期满后，符合规划的，可按协议方式补办出让；对符合规划且不改变用途的现有工业用地，通过厂房加层、拆除重建、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

出让兼容用途的产业、科教用地，按主用途确定供应方式，主用途可以依据建筑面积占比确定，也可依据功能的重要性确定。在现有建设用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续。

第二十二条 【空间复合利用政策】整合轨道交通、人防、市政、水利、应急等方面功能，实现地上、地表、地下分层规划和复合高效利用。结合广场、绿地、学校操场、公交场站、轨道站场等公共设施更新改造，可建设连接通道、地下商业、公共停车场、应急救灾、人防及体育等设施，可分层办理供地手续。

第二十三条 【历史建筑活化利用政策】坚持以用促保，鼓励将历史建筑保护利用与周边文化、旅游、商业等现状资源有机串联；加固修缮保护体现历史建筑核心价值的外观风貌、典型构件，消除安全隐患，有条件的可依法通过加建、改建和添加设施等方式适应现代生产生活需要。

国有历史建筑可以通过公开招租等方式进行合理利用。对因特殊情况不适宜公开招租的，经市、区人民政府批准可协议出租。

第二十四条 【消防审验政策】不改变建筑主体结构和使用功能、不涉及国家工程建设消防技术标准的既有设施维护修缮项目，无需办理消防审验或备案手续。

涉及历史地段的建筑更新，实施主体编制保护对象防火安全保障方案并报规划资源等相关主管部门会审，经确认的消防安全保障方案及有关国家工程建设消防技术标准作为历史地段施工图设计、审查及消防设计审查验收工作的技术依据。

按照“原址、原面积、原高度”翻建且不改变建筑使用功能的，在不降低并确保改善、提升原建筑物消防水平的前提下，制定的消防实施方案经专家、市区相关部门论证通过后，可作为施工图设计、审查及消防审验工作的技术依据。

第二十五条 【施工图审查政策】对规模不大、易于整改、不涉及建筑主体结构和使用功能变动的项目，免于施工图审查，实行“自审承诺制”管理。

对“零用地”既有建筑维修改造、拆除翻建且不改变建筑使用功能的项目、历史文化保护建筑修缮、既有住宅增设电梯等项目，可由实施主体采用专家论证方式进行施工图设计（方案）质量把关。

第二十六条 【腾迁政策】按照“自愿参与、民主协商，等价交换、超值付费”原则，因地制宜采用就地、就近、异地、货币等多种安置方式，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构。

危破老旧住宅片区更新中，采取协议搬迁方式归集产权的，物业权利人签约率达到95%以上，为促进国民经济发展和维护社会公共利益，可由区人民政府对未签约部分房屋作出征收决定。在征收实施过程中，物业权利人申请协议搬迁并签约的，可终止对该物业权利人房屋的征收程序。

第二十七条 【施工许可政策】项目投资额或建筑面积在一定范围内的，或免于办理规划许可的项目，可不申领施工许可证。市级重点项目可按照告知承诺制办理施工许可手续，并加强事中事后监管。

第二十八条 【质量安全监督管理政策】除历史建筑修缮保护项目外，豁免办理施工许可证的项目，建设主管部门按照监管权限，分级开展质量安全监督巡查。

第二十九条【竣工验收备案政策】鼓励实施工程竣工联合验收，《竣工联合验收意见书》作为竣工验收备案凭证。

既有建筑改建、扩建工程，涉及结构变动、改变主要使用功能的，可以规划资源部门出具的规划确认意见，作为规划认可文件办理竣工验收备案。

第三十条 【不动产登记政策】已征收后经规划确认予以保留的房屋，可登记至征收主体指定的市、区属国有平台，土地用途和房屋使用功能以规划确认为准。

规划建筑因客观原因，涉及突破日照、退让间距等规划设计规范的事项，应在不动产登记时备注。

第三十一条 【土地出让金测算政策】涉及补缴土地出让金的，应当在土地价格市场评估时，综合考虑土地取得成本、公共要素贡献度等因素，确定土地出让金。居住类更新项目出让金测算时可以净地价减去拆迁费用、安置补偿费用、代建公共服务设施费用等成本。

第三十二条  【资金政策】城市更新实行“按区平衡”。经费来源包括：更新项目范围内土地、房屋权属人自筹的改造经费；实施主体投入的更新改造资金；政府指定的国有平台参与更新项目增加部分面积销售及开发收益；按规定可使用的住宅专项维修资金和住房公积金；相关部门争取到的国家及省老旧小区改造、棚户区改造等专项资金；居住类更新地块范围内土地出让金市级刚性计提城市发展专项部分；市、区财政安排的城市更新改造资金；更新地块需配建学校、社区服务中心等公共配套设施以及涉及文保建筑和历史建筑申请到的国家、省、市专项资金等。

鼓励采取股权融资、社会与政府资本合作（PPP）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等多种方式，吸引金融机构资金、市场主体投资， 探索设立城市更新专项基金；鼓励积极利用国家政策性金融和市场金融对城市更新的支持政策筹集资金，探索信贷金融新产品。支持实施主体采取市场化方式，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资，但不得承担政府融资职能，杜绝新增政府隐性债务。

市级开展城市更新项目竞争性评选，对经市领导小组认定具有示范效应的项目，优先推荐申请国家、省专项奖补资金。

第三十三条 【税费政策】城市更新项目符合国家、省有关规定的，可享受行政事业性收费和政府性基金相关减免政策。

第三十四条 【资源统筹政策】经市、区人民政府授权可将更新单元或项目内的停车、物业管理、道路绿化养护等公共服务事项及收费授权实施主体运营管理，提升综合治理水平。

第六章  监督管理

第三十五条 【责任追究和容错机制】相关部门、实施主体及相关人员在城市更新管理中有违法违纪行为的，应当依法依规追究相关责任。

建立容错纠错机制，激励广大干部积极作为、敢于担当、攻坚克难、开拓创新。

第三十六条 【考核激励】建立目标考核激励机制，对城市更新工作涉及的市级相关部门、各区人民政府、有关责任单位进行监督、检查和考核。

第七章  附    则

第三十七条 【细化政策】市级相关部门按照本办法制定土地、规划、建设、住房、审批、消防、财税、腾迁、不动产登记等相关配套政策。

第三十八条 【政策衔接】老旧小区改造、危旧房改造、历史风貌保护以及本办法未作具体规定的，按国家、省、市现行规定执行。

第三十九条 【实施时间】本办法自xx年xx月xx日起施行。

本文来源：南京市城乡建设委员会。

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。

你可能还想看这些

【规划年会】叶斌：城市更新，首先是理念、制度、方法的更新——基于南京城市更新规划实践的思考

点击图片阅读全文

影像视角下的城市更新——南京小西湖微更新实践纪实

点击图片阅读全文

两会热词 | 如何有序推进城市更新，听听代表委员们怎么说

点击图片阅读全文