杨保军：理史·新势·重识——对新时期我国城市设计工作的认识

导读

本文为杨保军理事长在2022年中国城市规划学会城市设计学术委员会年会上所作题为《理史·新势·重识——对新时期我国城市设计工作的认识》的主题报告。

本文字数：3239字

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杨保军

中国城市规划学会理事长、住房和城乡建设部总经济师、全国工程勘察设计大师

2023年3月12日，2022年中国城市规划学会城市设计学术委员会年会“城市设计与城市高质量发展”在浙江衢州召开。中国城市规划学会理事长、住房和城乡建设部总经济师、全国工程勘察设计大师杨保军作题为《理史·新势·重识——对新时期我国城市设计工作的认识》的主旨报告。报告以历史思维、发展视角梳理新中国成立以来我国城市规划、城市设计工作的历程脉络，提出对新时期我国城市设计工作的认识。

01

以历史思维、发展视角认识我国城市规划和城市设计发展脉络

梳理历史，可以看到每个时期有各自的主要矛盾、主要任务。相应的各时期规划设计工作也需要响应匹配在该时期的重点工作和任务。在各个阶段，规划和设计工作始终和国家宏观经济、社会发展有密切关联。

 图 我国宏观经济与城市规划、城市设计发展历程

第一阶段，1949-1977

在计划经济时期，城市规划工作主要通过实践摸索经验，围绕生产进行城市建设。在此时期，中国的现代城市设计开始萌芽。

第二阶段，1978-2000

中国城市规划围绕市场经济体制，借鉴学习欧美规划理论和经验，逐步建立起城市土地的规划管理制度。在此时期，西方城市设计的理念得以在国内被引进和发展，国内城市设计的工程实践与编制开始探索和发展。

第三阶段，2001-2012

中国加入WTO后，我国处在城市化快速发展阶段，城市规划也全面接轨世界，并探索规划管理。在此时期，城市设计持续升温，理论研究和相关实践日益繁荣，更加重视将城市设计应用到管理的制度化、系统化建构。

第四阶段，2012至今

经济进入新常态，在高质量发展导向背景下，规划制度建构，并全面转型。在此时期，2015年的中央城市工作会议中，明确提出要“全面开展城市设计”，发挥城市设计的多维度优势助力城市品质提升成为多方共识，并逐步探讨新时代城市设计转型和制度建设。尤其在当前国土空间规划体系重构的背景下，如何加强新时期城市设计，推动高质量发展，是需要继续思考和努力的方向。

02

以世界眼光、国际视野认识现代城市设计的发展

世界各国国情不同、采取的规划政策、城市设计手段各不相同。用世界眼光、国际视野不断吸收国外在实践中积累的经验。需要通过分析不同国家的做法成效和背后原因，进而结合中国的实际情况，选择最有利、最有效的城市设计制度建设路径。

美国形成自上而下的系统性城市设计管控。例如，充分运用法律工具，依托审议程序的强制性城市设计实施；以私人资本与公众力量为主导的诱致性城市设计实施等。在美国区划中，随着城市设计方法和城市设计控制的逐步介入，从塑造不太坏的城市，到引导比较美的城市，最终到努力创造有特色的城市。

图 城市设计介入美国区划的三个发展阶段

法国更关注用精细化城市设计引导城市更新建设实施。在地方城市规划（PLU）管控基础上增加特色化和差异化内容，并以协议开发区（ZAC）作为城市综合开发、实现城市设计法定管控内容“上传下达”的规划工具，进而提出土地买卖合同附加要求，将城市设计管控要求落实到开发建设和城市更新之中。

图 协议开发区（ZAC）总平面示例

新加坡强调基于城市特色品质提升的规划控制引导。新加坡建立了层次清晰的规划体系，在规划控制环节，通过总体规划和城市设计导则，实现一般地区“不出错”，在规划落地环节中，通过重点地区详细设计、竞标条款与开发控制手册等，实现重点地区 “能出彩”，进而强化重点地区的环境特色、保证建成区域的空间品质。

图 新加坡城市规划体系

新加坡规划思路的转变对我国也很有启发。上世纪80年代之前，新加坡发展制造业，城市服务的对象主要是蓝领，这阶段的工具更侧重城市规划，关注效率和合理。到了90年代初，新加坡产业升级，城市服务的对象主要是白领，对城市空间、服务品质要求不一样，更注重提供高品质的生活，因此这阶段的工具开始重视城市设计，提升空间和生活品质，可以说“城市设计让城市更精彩”。

03

以创新思维、系统思维认识我国当前的城市设计工作

新时期中央领导对城市工作已经越来越重视。2015年中央工作会议上对城市设计提出“四个性”的要求：“空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性”，要求加强城市设计。这些要求充分体现出城市设计工作的重要性。住建部工作部署方面，发布了《城市设计管理办法》，明确了城市设计的技术定位、管控地位、专业补位等，并且在全国开展了城市设计试点工作，取得了一定成效。

当前城市设计工作上，今年的全国住房和城乡建设工作会议中，倪部长谈到：“尊重城市发展规律，研究建立城市设计管理制度，明确从房子到小区、到社区、到城市不同尺度的设计要求，提高城市的宜居性和韧性。坚持人民城市人民建，人民城市为人民，让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。”因此，未来我国城市设计工作应该关注什么、把握什么、突出什么，这都是下一步制度建设时候需要考虑的。城市设计是新时期城市发展建设不可或缺的重要工具，应利用好城市设计这个工具，切忌“一刀切”。

1

加强城市设计，升维城市规划

在我国之前的城市建设中，城市规划发挥了重要作用，保障和解决了“有没有”；当前，我国城市建设已进入“好不好”阶段，这就需要充分发挥城市设计的作用。可以说，规划保障“有没有”，设计促进“好不好”。

城市规划侧重功能合理性，主要关注二维平面，而城市设计侧重形态和谐性，更关注三维立体空间。考虑到人的体验和活动，城市设计需要继续升维，从时空连续性方面发挥作用，让城市空间展现历史记忆的沉淀和多重时空信息的叠加，能够契合人们的行为心理特征。这才是有生命力的城市，城市的文化精神也可以更好的彰显。

当前，国土空间规划已完成“一张底板”和平面用地的基础工作，回答了城市建与不建、能建多少、在哪里建等问题。但对于建设一个什么样的城市、怎样建设这个城市的问题，则需要发挥城市设计优势。加强城市设计，作为空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的管控环节和技术工具，完善功能、提升品质、提高效能、指导建设、统筹布局，衔接统筹城市规划建设治理。

2

加强城市设计，助力更新行动

城市发展进入存量更新时期，面临“强度渐进优化调整、功能动态迭代更新、三产业态精准植入”等存量地区更新需求，涉及政府、开发商、社会组织、居民等多元利益主体，需要全面发挥城市设计的设计能力、协调能力、策划能力、治理能力，助力城市更新行动。

尤其是城市设计的建设协调、实施平台的作用。玉树的灾后重建中，通过城市设计表达政府意图、协调各种政策、沟通援建各方、协调不同专业，最大化的吸引了百姓参与，让老百姓的诉求得到充分的表达、尊重和采纳。城市设计能够助力构建公众参与，共同缔造的良好模式，这种模式在城市更新行动中不可或缺。

图 玉树灾后重建中发挥城市设计的建设协调作用

3

改革城市设计管理制度

明确从房子到小区、到社区、到城市不同比例尺的设计要求，构建保障城市设计实施落地的管理制度机制，打通城市设计——建筑设计——工程设计的管理链条。将城市设计作为建设工程许可的重要依据，构建建设工程从设计、到施工、到验收、再到运维的闭环管理制度，确保城市设计真正落到地、干到底。

4

探索新的技术手段和工作模式

面对新的时代，需要探索新的技术手段和新的工作模式。需要善于利用信息化和新技术，从小范围高精度到大范围高精度，从静态界面到动态连续，从以地为本到以人为本，并结合城市信息模型（CIM）平台所搭建的三维数字底板，开展新型城市设计。

04

结    语

当前我国城镇化已经进入“下半场”，城市面临高质量发展、宜居韧性、智慧城市建设等问题，我们必须重新研究城市设计的路径与方法，发挥城市设计引领统筹作用，创新城市设计制度，提高城市规划建设治理水平。

以历史思维、世界眼光、创新思维看，城市设计是城市精细化发展、立体化发展的重要工具，更是实施更新行动的重要手段，我们要与时俱进，进一步创新城市设计方法，相信城市设计的理论探索、实践创新一定会焕发出万紫千红的勃勃生机。

供稿单位：中国城市规划学会城市设计分会

*注：中国城市规划学会城市设计学术委员会已更名为“中国城市规划学会城市设计分会”

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