观点 | 樊杰：贯彻落实主体功能区战略，促区域经济协调发展
导读
党的二十大报告强调，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。本文为中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰在“中国区域经济50人论坛”第23次专题研讨会上，从贯彻落实主体功能区战略角度为促进区域经济高质量发展提出的建议。
本文字数：2609字
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作者 | 樊杰
中国城市规划学会监事，中国科学院可持续发展研究中心主任
近年来，通过“创新名城、美丽古都”建设，南京这座生态、生活、生产与文脉、文化、文明融合发展的现代化城市呼之欲出。图为6月9日拍摄的南京双桥门立交枢纽与明城墙、城市景色（无人机照片）。新华社记者 杨磊 摄
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在生态文明新形态下，主体功能区的战略价值将会更加凸显
在生态文明新形态下，主体功能区的战略价值将会更加凸显，主要有以下三点理由。
第一，主体功能区与生态文明的内涵是高度一致的。主体功能区是根据不同区域的资源环境承载力的基础差异，以因地制宜的方式，确定不同区域的功能定位，贯彻落实了人与自然和谐共生的基本理念。
第二，主体功能区战略与新的发展理念和科学发展观是高度一致的。主体功能区是在全国“一盘棋”的视域下，在维系国家竞争力、确保国家粮食安全和生态安全的大格局下，形成优势互补的区域分工格局，是符合新发展理念的。
第三，主体功能区是和现代空间治理政策工具高度契合和一致的。在市场机制高度发达的国家往往以土地用途管制作为维系国土空间有序管理的重要政策工具，而我国创新性地提出了以主体功能区作为空间有序化管理和美丽中国建设的政策工具是符合空间治理方向的。
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主体功能区精准落地越做越实
党的十九大以来，健全国土空间规划体系是一项很重要的政府职能改革，而推进“多规合一”在空间治理方面是一个重大创新工作，落实主体功能区战略是其重要的宗旨。所以在这一轮国土空间规划的重大改革和创新当中，把“三区三线”的划分作为主体功能区精准落地最主要的一个规划形式，从根本上解决了主体功能区只定位到县域单元这个层级，没有更好地细化主体功能区的空间单元而无法精准落地的问题。通过“三区三线”划分、开发强度管控和三类空间关系等参数的衔接，实现到国土空间总体布局、重大工程落地、空间管治、实施评估、动态调整等的过渡，形成了空间规划体系的完整系统。
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在未来全面建设现代化新征程上应进一步加强主体功能区的战略指引作用
一是在城市群、都市圈、中心城市等主要空间载体进一步促进人口和经济同步集聚。过去主体功能区把优化开发区和重点开发区作为两种不同的类型，其中一个很重要的前提是认为在我国东部沿海的三大城市群，资源环境承载能力已经达到其上限，未来这些区域的资源供给方面应该维持零增长，通过优化发展的方式来实现产业结构高级化和地域功能提升。实际上，从我国发展的自然地理条件、现实基础和未来潜力来看，东部沿海的三大城市群在推进我国全面现代化进程中，依然起到重点发展的角色。而原先我国确定的内陆所谓重点开发区，由于受资源环境、经济发展和地理区位等一系列的限制，更应该走优化发展的道路。未来主体功能区确定的21个城市化区域应该成为支撑我国现代化建设进一步集聚经济要素的重点区域。与此同时，还应响应区域协调发展战略目标要求，在不断集聚经济的过程当中，实现人口的同步集聚。要想实现人口的同步集聚，必须在水土资源、环境容量配置等方面给予一系列的保障，通过建设现代化的基础设施，推动人口与经济的同步集聚，形成集聚中实现均衡的区域经济优化布局方案。
二是保障我国粮食安全落到实处。在生态安全屏障建设方面，主体功能区曾发挥了非常好的作用，形成了一系列重大生态安全屏障建设工程，但是在粮食安全基地的建设上，应该说还有很大的距离。从水、热资源适宜性来看，粮食生产条件最好的是我国南方以长江中下游流域为主的区域。然而，现在的粮食生产格局在我国北方一方面通过南水北调来解决水资源短缺问题，另一方面在缺水地区耕地反而不断扩张，导致大量的商品粮北粮南运。这造成了我国满足粮食生产的水、热资源空间和粮食生产基地匹配上出现了空间错位。主体功能区所坚持的粮食生产基地的总体布局是在我国长江中下游地区、东南沿海区域，未来如何真正能够落到实处，对于保障中国未来粮食安全具有重要的作用。
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发挥主体功能区促进区域协调发展体制机制创新的牵引作用
这方面的核心问题是如何缩小不同功能区由于其功能的锁定所带来的人民福祉和经济发展水平差异，特别是我国的粮食安全和生态安全地区。我们的研究表明，我国最穷的地区一般是承担生态安全功能的区域，而在生态安全功能区中生态重要性越突出的区域往往又是其中最穷的区域。与此同时，值得注意的是在生态功能区域之中拥有极丰富的旅游资源、生物资源和矿产资源。我国约70％的景区分布在生态功能区之中，大尺度景观价值的开发对于促进地区发展具有很大潜力；特色的生物资源，包括名贵中草药、富含微量元素的饮用水等为大生命、大健康、大生物产业的发展，提供了非常重要的资源基础；战略性的矿产资源，包括锂、钴、镍、铍、稀土等，为我国未来瞄准智慧化和数字化发展战略性新兴产业奠定了重要的物质基础。未来如何实现绿水青山向金山银山的转化，使得承担不同功能的区域共享改革开放的成果， 实现全体人民共同富裕的现代化，主体功能区应在机制创新方面起到牵引的作用。
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重视主体功能区在未来规划评估、动态监测预警中的作用
不论是编制五年经济社会发展规划、区域发展规划， 还是重大战略规划，通常在规划的编制阶段、批准阶段得到更广泛的重视，但真正在实施过程中很多规划往往都被搁置一边，另起炉灶，搞一大堆美丽中国、生态文明建设等所谓的指标考核体系，其实这不是一个体系化的设置。现代化的治理体系应该是以规划和战略为牵引，评价规划和战略实施的动态过程，应该是构成规划绩效评估最主要的指向。在未来规划实施的过程中，需要基于主体功能区方案，以科学的、常态化的动态监测和评估为依据，研判功能定位和“三区三线”的变化是否在预设的管控阈值之内，特别是区域资源环境承载能力的超载和不超载等一系列的问题， 均依赖于长时序的动态评估过程，使得主体功能区战略能够和资源环境变化紧密地适应，并及时调整修正国家国土空间治理方针政策，以达到真正的科学指引。
本文来源：《经济研究参考》2023年第6期
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