理论研究 | 资源环境承载力下的区域发展潜力评估研究

导读

地区发展受区位、资源、政策等多方面因素影响，发展决策将在较长时期内影响地区的方方面面。在生态文明建设日渐重要的今天，地区的发展应审视周围环境、发挥自身优势，改变“重经济轻环境”的思路，科学决策、寻求永续发展。本文融入资源环境承载力，研究区域发展潜力的评估方法，为地区的科学决策提供依据，并提出与国土空间规划的衔接。发展潜力评估综合考虑地区内部基础和外部张力，结合交通区位、特色资源、人口资源、土地资源等要素，使用ArcGIS将发展要素和评估结论定量化处理，形成空间可视化结论。本研究可应用于国土空间规划、总体规划和多规合一，为地区发展方向、格局以及下层级单元的人口分布、用地指标调整、特色职能等级划分提供依据。

本文字数：7258字

阅读时间：22分钟

 

作者 

郑曼文，四川省国土空间规划研究院

王 迪，中规院（北京）规划设计公司

崔 珩，西南交通大学建筑与设计学院

邓方荣，长沙市规划勘测设计研究院

关键词

资源环境  承载力   区域发展潜力    评估

01

引    言

国家推进生态文明建设以来，资源环境保护日益重要。党的十九大¹提出：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，形成绿色发展方式和生活方式，建设美丽中国。

为全面落实国家生态文明建设，设立中华人民共和国自然资源部²，强化顶层设计，落实中央关于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，更是将自然资源环境的整体保护和系统修复纳入空间规划层面，为保护和合理开发利用自然资源提供科学指引。

02

资源环境承载力与发展潜力评估相关研究

2.1研究范围界定

本文所指发展潜力是指某一地区在现有的资源、区位、文化、经济实力和对外联动发展能力综合判断之下，对未来发展方向、格局、容量和特色等所作的预判。本文以县作为研究范围，以四川广元市旺苍县为例。

发展潜力包括2个层面。一是县域整体呈现的资源聚集特征和发展方向等；二是指下层级发展单元（乡镇）之间，综合发展实力的排名、各乡镇某一要素的排名。

2.2资源环境承载力相关研究

国家自然资源部2019年最新出台的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）》³中将资源环境承载力定义为：一定国土/海洋空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平。

以往的资源环境承载力多出现于地理学领域，相关研究集中在概念、评价指标、计算方法等层面⁴。研究对象多见于省⁵、城市群⁶、跨多个行政区的流域⁷层面，县级层面研究较少。评价指标一般包括自然条件、地质环境安全、资源条件、环境质量、生态质量等，通过主观赋权法、均方差决策法⁸等确定评价指标的权重，再运用线性加权等方法得出资源环境承载力的综合评价值。应用领域一般为分析区域资源环境承载力排名，分析区域经济发展、人口聚集和用地条件对资源环境承载力的影响，在空间发展结构预判、发展等级优化、人口容量控制等领域的应用不足，与城乡空间规划领域衔接不多。

国家建立国土空间规划体系后，基于资源承载力定位区域发展方向成为重要议题。有必要将资源环境承载力纳入空间发展的前期分析，作为空间发展的约束力和潜在力。各地发展应受资源承载的约束和指引⁹。一方面要积极对接和落实上级自然资源保护工作；另一方面因地制宜、基于本地资源环境承载力，评估辖区内各地发展综合发展潜力，以引领发展格局、发展容量等。

2.3发展潜力评估相关研究

2.3.1以增量发展为主导的发展阶段

生态文明建设未正式提出之前，根据郭亚军¹⁰、马兰¹¹等人的研究，我国区域发展潜力评估的主要因素包括社会经济、公共设施水平、公园绿地面积等经济指标和建设指标。忽视了地区生态资源、文化资源等软实力，亦缺乏对外围发展环境的考量。评估结论有明显的经济指向性，评价应用有明显的建设开发导向性，忽视了生态本底的保护、人口容量和发展容量的控制以及全域国土资源要素的承载能力。

2.3.2以生态导向为主导的发展阶段

党的十八大做出“大力推进生态文明建设¹²”的战略决策。2015年，生态文明建设首次写入国家五年规划。习近平同志在十九大报告中指出，生态文明建设功在当代、利在千秋。

十八大以来，参考董山峰¹³、邵艳坡¹⁴等人的研究，区域发展潜力评估思维有较大转化，跳出了经济实力的思维桎梏。一是扭转了以发展为主的思路，强化了生态资源的保护；二是以生态环境承载力作为发展规模的约束力；三是合理运用评估结论反映出的地域特色和优势，预测资源流动趋势，均衡配置人口、用地等发展资源，合理确定发展方向。

03

融入资源环境承载力的区域发展潜力评估体系构建

本次评估是在生态文明的价值导向下，顺应国家资源型城市转型发展要求，对旺苍县及各乡镇发展水平所做的综合判断。

首先，立足旺苍。评价因素体现旺苍历史文化名城、煤矿大县和秦巴山区生物多样性保护区的特色，确定特色资源为评价因素。另外考虑旺苍农业生产和城镇发展要求，立足本地人口红利和经济基础，再将人口资源、经济资源、土地资源一并列为第一层级评价因素，反映影响旺苍发展的内部基础；

其次，考虑川东北经济区、广元市和巴中市等外部发展环境对旺苍发展的辐射作用，将区域发展核心作为旺苍发展潜力的外部拉力之一。

再次，考虑旺苍与区域联动发展的重要张力——交通联系程度。通过交通联系对外输出资源和服务，输入区域发展资源，形成资源流动和服务共享。

确定以上第一层级（6项）评估因素后，分别结合旺苍实际确定第二层级（20项）评估要素。

最后，通过采用AHP层次分析法和定量定性结合的方法，对乡镇未来发展的综合潜力加权比较，得出各乡镇综合实力排序。

图1  生态导向和资源承载力约束下的旺苍县各乡镇发展潜力评估体系构建

来源：笔者自绘

评估目的在于扭转旺苍县“工业大县”的传统发展思路，保护秦巴山生态屏障、传承红军文化，促进旺苍绿色发展。具体表现在根据评估结果综合预判发展格局；根据资源承载力控制发展容量；根据发展潜力排名均衡分配人口和用地等资源、优化镇村等级；识别旺苍生态优势和文化优势，创造生态效益和文化效益。

04

生态文明下旺苍县区域发展潜力的再审视

4.1旺苍县区域发展历程回顾——从“煤炭铸城”到“生态立县”

旺苍隶属四川省广元市，煤炭工业一度是旺苍支柱产业。同时，旺苍又属《全国重要生态系统保护和修复重大工程》的国家重点生态功能区——秦巴生物多样性生态功能区。

随着煤炭资源枯竭，旺苍发展方向和区域地位都需重新审视。旺苍应抓住生态文明建设的契机，加大秦巴生物多样性生态功能区保护力度，推进生态经济。

4.2旺苍县资源转型期发展潜力的再判断

保生态本底：旺苍处于秦巴山区生物多样性保护地区，与川滇、桂黔、三峡库区、武陵山区、大别山等生态功能区共同构建长江上游生态屏障，应融入秦巴生态经济带，打造“生态引领型”城市。

承红军文化：旺苍是四川省历史文化名城、川陕苏区后期的政治、经济、军事和文化中心。旺苍可融入川陕红色旅游大环线，传承红军文化。

促绿色发展：旺苍县当前正处于转型发展的关键时期，应不断降低对资源的依赖性，培育引进新兴接续产业，建设现代生态产业体系。

05

融入资源承载力的县域发展潜力评估——以旺苍县为例

5.1评估层级构建

5.1.1第一层级评估因素

总结上文，得出第一层级影响因素：交通便捷性、人口资源、经济资源、特色资源、土地资源（用地条件）、离区域发展核的距离。

5.1.2第二层级评估因素

以交通便捷性为例，铁路站点、高速出口、国道由于等级和交通流量不同，对区域的交通区位和可达性的影响存在差异。因此，需对第一层级影响因素进一步划分（表1）。

表1 第二层级评估因素

5.2评估要素的权重确定

发展潜力受到多因素影响，而各个因素对旺苍乡镇发展的影响程度不同，因此本文采用专家评分法（0—5分）进行评估因素重要度的两两比较；采用AHP层次分析法，得到第二层级评估因素对于乡镇发展潜力的最终权重(表2)。 

表2  第二层级评估因素对于乡镇发展潜力的最终权重

来源：笔者自绘

5.3评估过程

5.3.1特色资源（综合资源）评估

1)生态、人文、矿产资源评估因子

旺苍县为矿产资源型城市，属于四川省主体功能区规划的秦巴山区生物多样性保护地区，同时是省级历史文化名城。结合旺苍实际情况，选定矿产资源、生态资源、历史文化资源为地域典型资源，确保评估体系因地制宜、反映特色。

其中，矿产资源评价指标为采矿用地面积，某乡镇采矿用地面积占全县采矿用地总面积的比值越大，则代表其矿产资源优势更大。生态资源与历史文化资源的评价指标为资源等级，国家级5分、省级3分、市（县）级1分，累计加分。

2)评估因子分级

由于评估因子的原始数据为自由分布状态，每类因子数据分布特点和集中度不同，而采用“自然间断点分级”能最大化的区分同类数据差异，实现每类评价因子的合理分级。

在ArcGIS软件中采用Jenks自然间断点分级法，将各乡镇采矿面积占比、生态资源及历史文化资源得分划分为5级，得到影响因子的分级如图2、3、4：  

图2 生态资源分级，笔者自绘

图3 矿产资源分级，笔者自绘

图4 历史文化资源分级，笔者自绘

3)特色资源潜力评估结论

根据各乡镇的矿产资源、生态资源、历史文化资源得分及因子权重，加权计算得出特色资源发展潜力得分（图5）。

图5 各乡镇特色资源得分的空间分布

来源：笔者自绘

5.3.2土地资源（用地条件）潜力评估

1)评估因子及分级

旺苍县为山地城市，相对海拔380-2281m，境内山、丘、坝兼有，各乡镇用地条件受坡度和高程的影响较大。

坡度分级方法：结合旺苍县现状，按照住房和城乡建设部《城乡用地评定标准》（CJJ132-2009）的技术要求，地面坡度的基本指标的定量标准分为四级：适宜级≤10°，10°＜较适宜级＜25°，25°≤适宜性差级＜50°，50°≤不适宜级。本次坡度分级分为5类，因此在适宜性差级和不适宜级再分为25°—40°，40°—50°。高程分为1-600米、601-800米、801-1000米、1001-1500米、1500米以上。以上数值越高，越不适宜发展，等级得分越低，采用5分制。

2)用地条件评估结论

坡度因子和高程因子在各乡镇的得分：以乡镇为单位，考虑得分等级在乡镇的空间分布比重，加权计算以乡镇边界为单位的坡度得分、高程得分。

最终得分：根据各乡镇的坡度得分、高程得分及因子权重，得出用地条件最终得分（图6）。

图 6 用地条件总得分

来源：笔者自绘

5.3.3人口资源潜力评估

根据旺苍县既有的规划资料、统计年鉴以及旺苍县各单位提供的相关资料，整理各乡镇总人口、现状城镇化率、非老龄化率、乡村劳动力资源水平，作为人口发展潜力评估因子(受篇幅限制，具体数据略)，其分级方式与各乡镇得分计算与5.3.1特色资源一致，在此仅给出人口资源评估结论(图7)。

图7 各乡镇人口发展潜力得分

来源：笔者自绘

5.3.4经济发展潜力评估

旺苍县域各乡镇经济发展潜力以国民生产总值GDP、非农产值、农民人均可支配收入作为评估因子，其分级方式与各乡镇得分计算与5.3.1特色资源一致，在此略去各因子分级情况，直接给出经济资源评估结论（图8）。

图8 经济发展潜力得分的空间分布

来源：笔者自绘

5.3.5发展极核辐射潜力评估

1)评估因子及分级标准

发展核辐射潜力评价以距城市（城镇）的空间距离为衡量标准，划分为5类。按照就近原则和城市对区域的吸力原则，对旺苍县各乡镇有带动作用的发展核主要为：旺苍县城东河镇、广元市利州区、巴中市南江县城，具体分类及评分如表3：

表3 发展极核辐射潜力分级标准

来源：笔者自绘

2)发展极核缓冲区

依据上述发展极核的分级标准，在ArcGIS软件中运算得到3类发展极核的缓冲区。按照“分值相同则归为一类”原则叠加各发展极核的得分缓冲区，得到各乡镇在发展核辐射潜力评价下的综合得分缓冲区（图9、10）。 

图 9 类缓冲区叠加，来源：笔者自绘

图 10 缓冲区叠加分级，来源：笔者自绘

1)发展极核发展潜力评价结论

图11  各乡镇发展极核辐射潜力的最终得分

以乡镇为单位，考虑得分等级在乡镇的空间分布情况，得出各乡镇发展极核辐射潜力的最终得分（图11）。

5.3.6交通便捷性评估

1)评估因子及分级标准

影响旺苍县各乡镇发展潜力的交通因子主要包括：广旺铁路、恩广高速、省道202、县道。道路等级越高、距离乡镇越近，交通对区域的带动性越强。因此，本规划根据道路等级和便捷度，将其对于各乡镇发展潜力的影响分为1—5五个等级（表4）。其中，高速公路和铁路作为对外过境交通，对乡镇的带动主要体现在高速出入口和铁路站点。

表4交通便捷性的评估标准

来源：笔者自绘

2)各级道路缓冲区叠加

在ArcGIS软件中，依据交通便捷性评估标准，分别进行各级道路缓冲区计算。得到道路在旺苍县域的缓冲区,叠加各级道路的缓冲区，得到各乡镇在交通便捷性评价下的综合得分缓冲区（图12）。

图 12 各级道路缓冲区叠加

来源：笔者自绘

3)交通便捷性评价结论

以乡镇为单位，根据各个得分缓冲区面积占乡镇总面积的比重，加权计算得出各乡镇交通便捷性评价的最终得分（图13）。

图 13 乡镇交通便捷性评价得分

来源：笔者自绘

5.4综合评估结论

图14   各乡镇发展潜力综合得分

来源：笔者自绘

根据各评估因子得分及所占权重，求和得到各乡镇发展潜力总得分，如图14所示。 

06

评估成果的应用

6.1定局：为构建均衡协调的城镇开发格局，提供资源分析基础

依据区域发展潜力评估结果，可见中部地区发展优势突出，西部和北部生态优势突出，东部文化资源集聚（图15）。在立足县域资源环境承载力的基础上，研究国土城镇空间格局，综合平衡全域和局部的近期目标和长远愿景，为城镇的空间发展方向、结构和功能提供有效分析基础，确定旺苍县城镇、产业开发的轴带和重要节点。

图15 评估结论对城镇开发格局的引导

来源：笔者自绘

首先，继续发挥中部发展主力优势，依托基础设施支撑体系，形成沿广巴高速、省道202以及广巴铁路的城镇综合发展轴，突出县城核心引领作用。

同时，在生态优势突出的北部、西部地区及文化底蕴深厚的东部地区，打造“生态+”与“文化+”的三条新兴生态和文化旅游发展带及新型城镇增长极，兼顾全域城镇空间的效率提升与空间权利公平。

其次，为了实现绿色生产和绿色生活，通过点轴的集约开发模式促进人口、资本、物质等生产力要素在核心发展地区及旅游依托地区发生“集聚扩散”效应，带动全域城、镇、重点村庄的规模扩大和质量提升。

最终，通过打造全域城镇空间的流量驱动模式，促进城镇分工和人力交流，激发空间对流与活力。

6.2定量：为控制人口容量与预测人口流动，明确基本承载能力

6.2.1合理控制县域人口容量

依据区域发展潜力评估中的综合资源发展潜力评估结果、人口发展潜力评估结果和用地条件评估结果，对县域人口规模上限提供科学合理判断依据，为国土空间规划的下层级指标的分配提供分析基础。

其中，旺苍县水资源总量为31亿m³，“以水定人”的极限容量为72.9万人；2020年粮食总产量预测能达到27959.5万公斤，按照小康型人均粮食综合消耗400公斤，“以粮定人”的极限容量为69.9万人；2020年预测建设用地总规模达到8571公顷，按照城镇人均建设用地80-100㎡/人、农村人均建设用地120㎡/人的标准，“以地定人”的极限容量为62.2-66.7万人。

最终，根据县域资源承载力预测，旺苍县域人口终极规模应控制在66.7万人以内。

6.2.2根据评估结果优化人口分布

基于发展潜力分析，优化城镇规模结构。适度合理调整县域城镇人口的在各乡镇的空间分布，综合潜力越大，对人口的吸纳能力越强，高于平均值人口增加，低于平均值人口外流(图16)。在对人口趋势流动合理判断的基础上，分析得出城镇人口规模和布局调整的增减空间布局。

图16 评估结论对人口流动趋势的预判

来源：笔者自绘

6.3定级：为实现县域统筹化协调化发展，提供可持续发展潜力排名

中心城区层面，评估结论体现了明显的县城首位度，现状嘉川镇已与城区连片发展，考虑纳入中心城区。

中心镇方面，重点支持发展潜力较大的乡镇集聚更多的人口和产业，培育为中心镇，以尽快达到能够发挥城镇集聚效益的规模，适度降低县城首位度。

一般镇层面，发展条件一般的城镇则应以服务功能的培育为主，不追求人口规模的大幅提升，定位为一般镇。

乡村方面，中心村以优势资源与优势产业为基础，综合考虑农业资源分布及交通情况（避开山洪、滑坡、泥石流、地震断裂带等自然灾害影响区域，避免被铁路、公路和重要基础设施、管线穿越），以方便居民生产生活为原则进行中心村的规划布局，其余则为一般村。

最终，通过潜力评估的分析结果优化“中心城区—中心镇—一般乡镇—中心村—基层村”的五级镇村体系(图17)。

图17  评估结论对镇村等级的引导

来源：笔者自绘

07

展望与不足

地区发展的动态性，导致评估结论时效性不强。地区的区域环境、政策环境、交通提升、经济发展等评估因素处在动态变化中，因此地区的发展潜力评价基数并不唯一，上一阶段的评估结论会因为评估因素的变化而不能客观反映地区发展潜力，也不再适应地区发展需求。

各地发展的差异性，导致评估体系的适应性不高。我国幅员辽阔，地势变化各异，各地政策环境、资源各有不同，因此发展潜力的评估要素存在客观差异。在不同地区发展潜力评估中，应融入地区特色，方可提高本评估体系的适应性。

空间规划体系的建立，对评估体系提出更高要求。国家自开展国土空间规划研究以来，同时开展了资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（即“双评价”）的研究，“双评价”是国土空间规划的分析基础，是划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的依据，侧重对于空间的管控。本评估可作为“双评价”的补充，强化对于资源特色、区位、交通、社会经济等层面的软实力分析，对区域整体发展思路和差异化发展方向、发展等级、容量上限提供依据。

参考文献（上滑查看全部）

1十九大专题报道[DB/OL].人民网，http://cpc.people.com.cn/19th/GB/414745/414754/

2引自中华人民共和国自然资源部官网：http://www.mnr.gov.cn/jg/

3 Editor_XIU.国土空间规划局组织开展“资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南“试点工作[DB/OL].https://www.ciyew.com/spatial_planning/3321-3516.html.

4王淦霖,吴大放,刘艳艳,郑金育.广东省资源环境承载力评价研究[J].广东土地科学,2019,18(01):23-30. 

5陈海波, 刘旸旸. 江苏省城市资源环境承载力的空间差异[J]. 城市问题,2013(03):33-37.

6毕明. 京津冀城市群资源环境承载力评价研究[D]. 北京：中国地质大学，2011.

7许朗，黄莺，刘爱军. 基于主成分分析的江苏省水资源承载力研究[J]. 长江流域资源与环境，2011（12）：1468-1474.

8何云玲,刘雪莲,杨焰,马石林,付保红,谈树成.县域资源环境承载力评价研究[J].生态经济,2017,33(01):124-128.

9朱坦,王天天,高帅.遵循生态文明理念以资源环境承载力定位经济社会发展[J].环境保护,2015,43(16):12-14.

10郭亚军,董会娟,王杨.区域发展潜力的评价方法及其应用[J].东北大学学报(社会科学版),2002(03):172-174.

11马兰,武以敏,刘雪,褚影影.安徽省各地级市综合发展潜力的评价[J].宿州学院学报,2016,31(11):25-27+43.

12生态文明建设[DB/OL].百度百科，https://baike.baidu.com/item/%E7%94%9F%E6%80%81%E6%96%87%E6%98%8E%E5%BB%BA%E8%AE%BE/7116586.

13董山峰,孟凡奇,高楠楠,徐懋晟.城市可持续发展潜力评估方法[J].标准科学,2014(11):13-18.

14邵艳坡,郭志勇,白书建.基于GIS的资源环境承载力评价与空间布局优化——以荣成市为例[J].山东国土资源,2019,35(01):57-61.

*本文为2021中国城市规划年会论文

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