徐辉：新时代的都市圈及超特大城市空间治理思考

导读

2021年9月30日下午，2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季“论道规划二十二：数字化支持城市群协同发展”在线上成功举办。学会城市规划新技术应用学委会委员，中国城市规划设计研究院中规智库建设研究中心主任、教授级高工徐辉应邀作了题为《新时代的都市圈及超特大城市空间治理思考》的主旨报告。

本文字数：3137字

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报告人 | 徐  辉

学会城市规划新技术应用学委会委员，中国城市规划设计研究院中规智库建设研究中心主任、教授级高工

01

超特大城市群是未来国家现代化治理的核心载体

纵观近200年来全球城镇化的浪潮，与技术的进步息息相关。过去200年间三次大的技术进步和迭代，每一次都带来了不同国家城镇化的飞速进步。当前我们所探讨的背景是信息互联、数字技术的新技术浪潮，我们国家正好又处于后城镇化的阶段，如何结合信息化的浪潮，推动城市和区域的治理，是非常重要、关键性的话题，将影响我国未来城镇化、城镇群的未来二三十年总形态和空间建构的体系。

过去20年，大城市、尤其是超特大城市是支撑我国经济发展的重要载体。我国城市（地级以上城市城区、县级市）以占国土面积0.85%的空间，集聚了64%的常住人口，创造了75%的经济总量、95%的技术创新能力。同时，刚刚发布的统计局数据显示，2020 年底，我国超大城市（及以上）21座，占全球的1/5，较2000年增长一倍多。实际上，过去20年空间增长为主导模式，但未来20年是否延续这样模式，答案显而易见，当城镇化达到63%以后，不可能延续量上的快速扩张。但是，技术的进步，特别是数字化技术进步，对未来整个城镇群，超大城市和区域将产生新的不可估量影响。此外，人口进一步向城市群和中心城市集聚，城镇发展更为集约、高效。将我国六普、七普人口进行区域分布进行对比，发现城市增长，特别是城市群的增长，核心不在沿海地区，增长的总量已经转移到中西部地区。过去二三十年都是沿海，未来30年不一定是沿海，中国是一个大国，我们可能还是要回归到五千年大国历史上区域发展的平衡格局。在这样的大背景下，整体的设施建构，特别是未来新基建的区域重构都会将影响城镇体系、城镇网络的布局。

我国超大城市总体上是高强度、高人口密度开发的，这一特征是国外很多国家没有的，只有东亚国家有。我国超特大城市中，深圳、长沙、西安、成都高人口密度（每平方公里超过1.5万人）城区面积比重超过30%。东京、伦敦等城市的高人口密度的城区面积占比不超过15%，这意味着我国的确是一个土地集约紧凑利用相当好的国家。在这样的背景下，我们探讨超大城市的区域化，都市圈城镇群，它的强度所带来的设施布局和单位土地能耗、碳排、水耗等，都会有着与其他国家不一样的基本前提，我们的规划应对，在吸收西方发达国家的区域规划的理论基础上，也应适合中国国情。

中规院深圳分院在珠三角进行了长期跟踪研究，发现中国在逐步形成世界级的都市连绵区，即巨型网络城市群。巨型网络城市群是由高度关联的产业、创新、社交群落形成的群体，该群体不是按照大中小的金字塔层级，而是以相关的街镇、功能区为单元的一种扁平的网络空间体系，因此网络空间体系和信息化技术相融合，未来很有可能形成一种新型的、巨型社交型的网络城市群地区，从而带来治理思维方式和治理手段的新尝试。

02

我国超特大城市群面临挑战及区域的关系

1

高密度、高开发强度下超特大城市面临的挑战

一是高强度、高密度开发下的安全韧性短板突出。直观而言居住密，服务不足。我国高层高密度住宅用地占比超过10%的城市有重庆、深圳、西安、郑州、厦门、福州等。虽然当前北京、上海提出了区域功能疏解的概念，但是未来30年里，我国超大城市和区域城市群的关系可形成一种相对有机、分散聚集相结合的模式，推动超大城市安全韧性问题的解决。

二是高密度“摊大饼”扩张模式逐步阐释生态绿隔，城市“通透性”指数下降，引发热岛效应扩大化，造成城市舒适度下降。未来需要通过通风廊道的划定等治理手段加以解决。

三是超特大城市公交分担率、绿色交通出行比重偏低，但碳排水平远高于欧美同规模城市。目前中国走的是美国模式，而非欧洲和日本模式，小汽车比重高，公共交通、绿色交通，特别是轨道交通比重偏低，巴黎的公交分担率76%，而我国，如北京目前不到60%，差距明显。

四是超特大城市的轨道交通覆盖密度、延伸度与世界城市还有较大差距。从同一比例尺下对比东京23区和北京、上海、成都、西安、武汉的老城区地铁站密度，在TOD相对发达的东京23区，轨道线网密集而紧凑，且已经形成了站点密度从核心区向周围地区逐级递减的空间分布特征，而我国城市的核心区轨道网还不够密，郊区的轨道网的延伸也不够长，这些是下一步我们需要思考超大城市和区域联动关系的一些出发点。

2

超特大城市与区域的关系

结合最近国家“十四五”提出的都市圈尺度探讨超大城市和区域的关系。经过过去20年的行政区划调整，我国40座城市中的市辖区半径在30公里以内的由22座减少为8座，30-50公里的由14座变为12座，而50公里以上的由5座增加至20座。50公里半径接近东京湾尺度范围，所以我国的城市本身就是一个大的都市圈概念。此外，我国超特大城市目前通勤绝大部分未超出市域范围。从数据分析来看，我国除北京，大部分超大城市极限通勤半径一般在30-40公里范围内，相当比例中心城市的通勤圈范围没有超出市域行政区范围。这与东京、纽约、伦敦不同，这些城市是小市，范围小，而中国是大市。因此我们在统筹区域交通时需要分层级，在市域范围内的为通勤，跨出市域，在都市区、城市群层面的为1小时交通圈。我们在做相关都市圈规划中提出了分层次引导要求。

通过大数据分析，当前受中心城市经济辐射、转移产业经济影响的外围圈层可达100-200公里，物流联系范围50-80公里，产业经济的区域联系日趋紧密。同时休闲经济需求旺盛，北京、广深、上海、成都的周末休闲经济圈达到80-100公里，黄金周旅游圈150-200公里，更接近于1小时交通圈。创新网络方面，京津冀、长三角、粤港澳、中西部都市圈等总体上在100-150公里范围内，中西部地区初具创新节点体系。公共服务方面，公共服务设施从城市中心到外围逐步递减，在两市的交接跨界地带最低，这一点表现尤为明显。

3

以都市圈形态来推动超特大城市的区域协同治理

通过以上城市和区域关联尺度相关数据和对比的分析，我们发现，中国城镇群空间治理第一步需要解决的问题是，在北上广深和周边不超过150公里，中西部的城市不超过100公里的尺度上，来谈区域协同治理，特别是在基础设施布局、产业布局，以及生态空间管控方面等要首先加强引导。同时，提出以下几方面协同治理策略。

策略1

从区域层面上统筹生产、生活、生态空间，构建“紧凑、集约”的城镇空间体系，构建创新产业，营造绿色开敞空间，构建绿色经济与生态服务体系。

策略2

构建以一小时交通圈为支撑的都市圈格局，把城镇群分解为若干都市圈，都市圈再带动周边相关次中心城市和中小城市，再进一步拉动城镇群的发展。

策略3

顺应都市圈发展规律，逐步控制中心城市的工业仓储用地，在都市圈范围合理疏解；统筹创新链、供应链下的基地布局。未来产业基地应向区域层面上，特别是向50公里范围进行疏解，将50公里内范围更多留给中心城市的创新空间、生产服务业空间，将园区更多的向周边的中小城市和次中心城市协调。在编制超大城市的国土空间规划时，降低中心城市的工业仓储用地比例尤为关键。

策略4

以城市存量更新引导空间结构优化调整，促进中心城区—新城新区重构“中高密度、多中心”功能体系。由相对集中的高密度、高强度开发转变为中高密度和多中心的中心城市治理架构。

策略5

引导以轨道网+公交体系相互衔接支撑的绿色交通体系。在高密度中心与中高密度郊区建立快捷，以轨道交通为主的交通网络。同时，在都市圈的外围加密公交线网，并与市郊铁路相衔接。

策略6

发挥数字技术纽带、连通的积极作用，实现都市圈的绿色低碳发展。

策略7

建立都市圈发展动态监测平台，特别是对空间开发绩效，资源利用效率、生态保护等方面的规划评估，为跟踪区域变化，提供更科学动态的监测，提供有力支持。

供稿单位：深圳市城市规划设计研究院有限公司，深圳大学建筑与城市规划学院

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