2016年1月15日，中国科学技术协会主办、中国城市规划学会承办的“创新城市工作与多学科协同共治研讨会”在京召开。会议上，北京大学教授、中国城市规划学会顾问、曾任学会副理事长的周一星就中央城市工作会议上提出的“城市群作为城镇化主体形态”相关问题作了精彩发言。
周一星
北京大学教授，中国城市规划学会顾问，曾任学会副理事长，长期从事城镇化领域的学术研究。最近学习了中央城市工作会议的有关文件报道，讲点想法。城市工作会议所提出的当前和今后一个时期，我国城市和城镇化发展的指导思想是完全正确的。我认为我们党对城市工作和城镇化的认识，已经从最初30年不认识其意义，城镇化过程倒退或停滞；到改革开放后20年，对城镇化是被动地认识，城镇化处于自发和补偿性的发展；从20世纪末以来，党对城镇化的认识开始上升到主动认识其规律，十八大以来这种认识更加深化。这我就不细讲了。会议提出“要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局”。类似的提法最早出现在“十一五规划”中——“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”；在城镇化工作会议上，又提出以“城市群作为城镇化宏观布局的主体形态”。我对其中的两个关键词“城市群”和“主体形态”的含义不太理解。究竟什么叫“城市群”？“城市群”作为普通名词，表示不是一个城市，而是“由若干个城市组成的群体”，没有问题，容易理解。但是当它作为国家城市工作或城镇化、城乡规划的专门名词，作为一种空间地域概念，广为使用时，问题就很多了。我希望有关部门对“城市群”给予一个比较科学准确的定义。我本来以为，已经进入国家政策层面的“城市群”的概念，决策部门已有了清晰规范的理解。可惜，并不是这样。这就导致在我国城市发展的现实中，“城市群”已经变成一个任意性极大，完全缺乏定量规范的一个正在泛滥的名词，它既没有内含的标准，也没有尺度的标准和组合的标准。例如，有把几个省级单元作为一个“城市群”的（例如环渤海，京津冀）；有把全省作为一个“城市群”加以规划建设的（如福建的海峡西岸）；有的省在全省一个城市群之下，又分若干个二级城市群，二级城市群下又包含若干个三级城市群；有的省把精华部分拎出来组成一个城市群（如河南）；有的省把3个县、3个县地圈起来，进行“城市群”建设，目标是要组建大城市。全国各省不少地方已经在构建各种不同的城市群，情况十分混乱。然后，究竟什么叫城镇化的“主体形态”？现在中国的一个县或一个县级市，就是由若干个中小城市或城镇组成的群体，它们是我们推进城镇化过程中最基本的单元，算不算主体形态？再例如，我国大多数地级以上的市，都是由若干个大中小城市组成的“城市群体”，地级以上的市，已经覆盖了我国人口的90%以上，地级市这样的“城市群”算不算主体形态？我国现在的行政上的市，本身就不是一个城市，而是城市或城镇的群体。这就是今天汪部长发言的第一句话“究竟什么是城市”，很遗憾，在我国这是没有正确解决的问题。我体会会议的精神，显然这些市县的“城市群”不是会议所指的“主体形态”。决策者是把沿海发达的京津冀、长三角、珠三角，作为我国已经形成的“城市群”，而且要在我国的中西部和东北，也发展形成这样的“城市群”，使它们成为经济发展的增长极，推动国土空间均衡开发。那么请问：为什么说这三个“城市群”已经形成？有什么指标？以后要形成的“城市群”，就是像京津冀、长三角、珠三角那样的超大型“城市群”吗？它有普遍性吗？我认为京津冀、长三角、珠三角这样的城市分布形态，地球上只有一个，不会形成第二个。如果说希望推动东北形成哈尔滨、长春、沈阳、大连相连的哈大城市群；形成兰州、西安或兰州、西安、西宁连在一起的西北城市群；在西南形成成渝昆贵城市群；在中部形成鄂豫湘赣城市群等一类的大胆设想，总之，就是把若干相对发达的大城市“圈”在一起，组成“城市群”，我建议倒真要十分的谨慎小心了。它也许会产生“大城市病”、“小城市病”和“农村病”兼而有之的新的“城市群病”。实际上，现今的“城市群”成了“把城市做大”和“加速城镇化”的代名词，可惜，在今天它已经过时了。我能够理解国家希望通过全国的“城市群化”来推动国家的总体发展，来解决区域差异、贫富差异的问题。我国确实存在着由沿海向中部和西部地区发展水平明显递降的梯度差。最近一、二十年来，地域间贫富差距还在拉大。而这种巨大发展差距，并不主要体现在东中西和东北板块之间，而是体现在以大都市或所谓的“城市群”所在地区发达的核心与其外围落后的以农村为主的县域之间。京津冀就是一个很好的例子。甚至北京市域的核心与边缘之间，这种差距就很典型。这种现象在相对发达的江浙和广东同样存在。
中、西部地区的一些较发达的大都市核心，与东部发达的核心地区之间，可能差距并不大，甚至可能高于东部所谓“城市群”地区的平均水平。但中西部大城市与它们的外围地区对比，同样存在着巨大的差距。把这些相对发达的城市密集区“圈”在一起组成“城市群”，不一定能缩小这种差距，反而可能通过要素向核心城市集聚，而扩大这种差距。
不同地域条件的不同城市体系，并不是都可以像长三角、珠三角那样发展所谓的“城市群”，有的可能适合于走廊式的，有的可能适合于据点式的，等等，要因地制宜。如果再分析一下长三角、珠三角等真正发达部分的形成原因，我认为，是因为中心城市带动了周围的县域单元，县域经济的水平非常高。这些中心城市与这些发达的外围县组合在一起，用我们专业的术语讲，叫“都市区”，即这里的都市区非常发育。长三角、珠三角之所以发展得好，是由于密集的都市区连在了一起，形成了都市连绵区。就是说一个区域的发达是由于中心城市及其外围县，即“都市区”的发达带来的。不是靠“城市群”划得大或划得多带来的。县域经济实际是其中的关键。这是城市发展的一种规律性。（1）中国城市发展或城乡发展的当务之急是组织都市区。改革开放以来，大多数城市发展经过中心城市扩展，已经进入需要区域协调，组织都市区的阶段。都市区是城市的功能地域概念。在中国，市域范围仍然是一种行政地域，不是功能地域。现在的都市区有可能与市域范围一致，也可能与市域范围不一致，有的可能小于市域范围（例如重庆），有的可能大于市域范围（例如上海），要具体情况具体分析。要给都市区确定一个界定的标准。（2）最好不要用“城市群”这个任意性很大的，与国际也不能接轨的名词。中国“城市群”使用的英文名字，Urban Agglomeration，恰恰在国际上就相当于都市区的尺度。如果大家对“城市群”三个字情有独钟，一定要保留这一个充满“中国特色”的名字，那么，我也要说，“都市区”就是“城市群”的基本内容和基础形态。基本功要放在加强县域社会、经济、文化、环境的建设以及与中心城市之间的协调上。在都市区密集的区域，当务之急是展开都市区之间的协调。（3）再退一步讲，如果国家仍然沿用现在的“城市群”作为城镇化的主体形态的理念，那么请决策部门下一步细化一下：②划入“城市群”范围的基本单元是什么？现在地级市的市域范围，是大多数“城市群”组成的基本单元，这行不行？③如何确定“城市群”的组成？为什么有的地方进入，有的地方不能进入？有没有标准？对没有进入“城市群”的市县该如何办？是永远不进去？还是鼓励发展，然后也进去？是否全国地级市都要进入“城市群”？甚至，最后随着国家继续强大，经济继续发展，全国组成一个统一的“城市群”？④对现在正在泛滥的“城市群”要不要清理一下？是否有不同规模、不同级别、不同类型？是统称“城市群”，还是分别用不同的名字？我最关心的还有，所有“城市群”的规划原则是否是一样的？或者说，不同级别和类型的“城市群”应该有不同的规划原则？“城市群”的规划与区域规划、城镇体系规划、都市区规划的原则有无区别？或者“城市群”就是作为“优先发展地区”或者“积极发展地区”简单进入主体功能区规划的范畴？本文根据速记整理，已经专家审阅。点击“阅读原文”，进入中国城市规划手机网浏览。