技术预见 | 美国政府是如何开展关键技术识别的

30多年前，美国在高技术产业领域的贸易竞争呈现劣势，引发了经济学家的理论思考与探索，并逐渐在美国形成了对于战略性产品和技术需要政府专门支持的呼声。最终通过立法，美国行政部门被要求向美国国会提交反映美国关键技术现状的《美国关键技术报告》。美国兰德公司的Caroline S. Wagner和Steven W. Popper于2003年发表论文《Identifying Critical Technologies in the United States: a Review of the Federal Effort》，对美国关键技术识别的这段历史进行了系统回顾和总结。我们摘选其中部分内容，译编成此文，分享给各位读者。文末有福利。

一

美国政府开展关键技术识别的背景

上世纪70年代和80年代期间，对于在一些关键的高技术产业领域呈现出贸易竞争力不敌日本和德国的趋势，美国的政策制定者和产业界人士忧心忡忡。这样的担忧从贸易数据得到了印证。在1970年代中期，美国的消费电子产业事实上已输于日本；在1981年，美国对日本提出控制向美国的汽车出口量的要求；在半导体和计算机等领域，美国同样在经受持续增加的竞争压力，并成为贸易争端的内容。80年代初，美国的半导体产业看上去处于极大的危难之中。从此时起，分析评论人士将贸易竞争力下降归因于“夕阳产业”的解读开始失去市场，而要求政府采取行动的呼声日渐高涨。

在80年代中期，一个观念在美国逐渐形成，即外国的技术力量不仅会对美国的产业竞争格局构成威胁，也会对美国的国家安全形成危害。尽管国防相关技术得到了美国政府的大量资助，并被认为是不同于商业应用领域的技术，但在70年代末和80年代初，一系列被认为可以军民两用的技术出现了。保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）、劳拉·泰森（Laura D’Andrea Tyson）、约翰·齐斯曼（John Zysman）等美国经济学家在80年代先后出版的著作，对高技术产业发展中政府角色的争论产生了重要影响。美国议会和相关执行机构收到了越来越多的产业界领袖和学术界人士的请愿，要求采取更多举措为特定技术领域争取支持。

克鲁格曼等经济学家观察到，高技术产品会对经济产生连锁反应，从而带来更高的总体回报，提供比商品贸易更长期的利益。80年代在美国兴起的“新贸易理论”或“战略贸易理论”提出，就国家经济而言，高技术产品贸易的潜在收益对经济增长和增加就业更为重要。因此，如果一些产业的产品在某种程度上是“战略性”的，即对于经济可以贡献一般商品无法贡献的外部性，那么就带来了一个问题：这些产品的相应技术是否需要来自政府的特殊对待？随着危机感的蔓延，最终在上世纪90年代，由美国行政部门向国会提交的反映美国关键技术现状的双年报告应运而生。

二

《美国关键技术报告》概述

在1989至1999年间，美国联邦政府回应“什么是关键技术”的主要举措是每两年开展评估活动并向国会提交一份《美国关键技术报告》。该报告由国家关键技术小组研究编制。小组和报告编制系由1990财年的《国防授权法案》授权，于1989年11月29日签署入法。该法案为《国家科学技术政策、组织和优先事项法案（1976年）》的修正案。这项立法要求就美国的关键技术每两年提交总统和国会一份报告，直到2000年。

立法要求国家关键技术小组由来自政府和私营部门的13位专家构成，研究并提出对于美国未来5-10年至关重要的30项“国家关键技术”清单（立法中并没有明确“关键技术”的标准）。

《美国关键技术报告》的主要目的在于发现那些对于美国的长期国家安全和经济繁荣重要的技术。小组通过提名、审议和遴选，产生对国家经济更为重要的技术，并评估美国在这些技术领域的供给能力。

三

美国关键技术的识别

在法案的要求下，《美国关键技术报告》先后共有4份问世。联邦政府为每份报告的支出在25万-35万美元之间，涵盖了办事和研究经费、差旅、会议和最终报告印制等费用。每份报告均由美国总统办公室下的科技政策办公室委托编写。

国会要求白宫召集一个由13名专家组成的研究组，作为国家关键技术小组。美国科技政策办公室的主任，通常被称为“科学顾问”，任命九名小组的专家，其中三名来自政府、六名来自私营部门或学术机构。科学顾问将任命其中一名联邦政府官员作为小组主席。小组的另外四个名额分别由美国国防部、能源部、商务部和国家航空航天局的负责人领取。

与第一份和第二份报告严格按照立法要求产生关键技术小组不同，在克林顿政府初期，由于白宫工作人员担心当时通过的一项限制政府和产业界互动的联邦法律会适用到国家关键技术小组中，美国科技政策办公室没有正式召集产生国家关键技术小组。应克林顿总统的第一位科学顾问吉本斯（John H. Gibbons）的请求，美国国家科学技术委员会（当时新成立的政府小组，由科学技术相关的政府机构负责人组成）的高级成员被要求替代关键技术小组行事。

第四份报告同样不是国家关键技术小组的成果。应科学顾问和商务部副部长的要求，兰德公司开展了针对39家公司的高管和技术官的直接访谈。公司的选取是基于地理分布、规模和技术领域的考量。

不同于其他国家开展国家层面重要技术审视的做法，美国关键技术小组和给小组提供支持的工作人员并没有采用正规的预测或调研的方法以形成技术清单。颇具讽刺意味的是，由兰德公司开发并被其他国家在重要技术清单产生过程中所应用的德尔斐调查方法（the Delphi survey method）并没有在美国的关键技术识别中得到应用。与欧洲和日本开展技术预见的风格不同，美国的关键技术小组的研究过程和报告中很少有将技术与社会需求和目标进行匹配的讨论。

第一份《美国关键技术报告》中的关键技术分为六大领域：材料、制造、信息和通信、生物技术和生命科学、航空和地面交通、能源和环节。每个领域提供至少两个更具体的技术。例如，在材料这一领域内，包含陶瓷、复合材料、材料合成和加工、电子和光子材料、高性能金属和合金。

第二份《美国关键技术报告》扩展了清单，在九大对经济至关重要的高技术产业领域探索了国家的技术能力。第三份报告包含了超过100项技术的百科全书式清单，主要原因在于美国国家科学技术委员会没有提供可以作为提名技术指导原则的标准。第四份报告列出了八大关键技术领域，并包含一张与第三份报告技术的对比表。

四

美国关键技术识别的后文

《美国关键技术报告》的目的主要是给政府决策时提供背景参考而非指导。一些美国联邦机构（如美国联邦调查局）在设定任务优先级时应用《美国关键技术报告》进行了第一次的项目削减。虽然和英国、日本、荷兰等国开展技术预见的功能有所差异，但美国的关键技术识别与各国的技术预见（包括技术路线图研究）具有一个根本的共同点：是面对高度不确定性的未来，形成稳健和强适应战略的一项辅助机制。

技术预见不能提供预测甚至领先指标。然而，它可以为我们提供一种合理的方法来思考合适的路标、其他指标以及可以构成适应性强的公共政策回应和倡议的要素。

《美国关键技术报告》最后一次发布是在1998年。当时的政策关注点已经发生了转移。关于创新的讨论从聚焦在产品（例如识别关键技术）转移到了流程，从关注个体输出转移到了产生输出的机制。焦点的转换意味着政策讨论趋向于减少对单个技术甚至是技术本身的讨论，而更多关注对产生技术的国家创新体系的本质和体系健康状况的准确解读。

提出问题并吸收各方答案，对于了解与我们密切相关的一系列问题中技术所能发挥的作用，并向技术发挥作用的愿景来努力就非常具有价值。如果把此愿景付诸实践，将有助于美国联邦政府层面迄今缺乏的技术预见在美国开展。

论文作者之一，美国兰德公司的高级经济学家Steven W. Popper将于2019年5月6日-7日参加由上海市科学学研究所主办的2019科技创新智库国际研讨会，并于6日上午作Technology Foresight and the Emerging Urban Landscape 的主题报告。请关注三思派或联系主办单位了解更多详情。

本文由上海市科学学研究所产业创新研究室主任庄珺副研究员编译。文章观点不代表主办机构立场。

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