决断性与容错性：美国70年代流感疫情防控的教训和启示|美国往事

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最近网络上广泛传播的一段复旦大学附属华山医院感染科主任张文宏老师的讲座视频，让广大公众都重新认识了我们经常看到的一个医学名词：流感。流感不同于感冒，对人类的生命健康危害极强，并且周期性地不断地出现在人类社会中。因此，防控流感成为了医学界一个长期且艰巨的任务。

本期《美国往事》将回顾美国在面对1976年新泽西州迪克斯堡的猪流感病毒时的防控做法，总结其中的教训和启示。

美国疾病控制中心（CDC）。图片来源：美国CDC官网

新病毒的发现与CDC的决断

1976年，美国新泽西州迪克斯堡的驻军中爆发了一场小小的流感。当地医院发现，绝大多数患者感染的都是一种1968年以来引发流感的最常见的病毒——维多利亚病毒。但是有四个患者感染了另一种猪流感病毒，并有一名最终不治身亡。这引发了医院的高度警觉，因为人们相信，正是这种病毒引发了1918年的全球大疫病，夺去了2000万人的生命。

美国疾病控制中心（CDC）是美国负责疫病防控的主要责任机构，它负责记录疫病的发生，检测病毒，并与各地方医疗体系和医药市场保持紧密地合作。当时，正是CDC应迪克斯堡当地医院请求，对被感染士兵的送检物进行细菌培养时发现了这种新的病毒。

这一发现使CDC的负责人——大卫·申赛博士面临着一个非常重要的问题：迪克斯堡暴发的猪流感是否预示着公众健康面临着巨大威胁？如果真的是这样的话，CDC就需要与生物局一起向疫苗企业提出建议，要求他们将其他疫苗的生产线改为生产猪流感疫苗；同时CDC还需要在行政机关内部拉响警报，通过总统的权威来动员国家机器，为全体公民注射猪流感的疫苗。

为此，CDC组织了它的免疫计划顾问委员会会议，这一委员会囊括了当时最顶尖的传染病学家和流感专家。科学家从猪流感的小规模爆发中得出了非常惊人的结论。专家们认为，迪克斯堡的猪流感病毒与20世纪初夺去全世界几千万人生命的病毒极为相似，但由于这一病毒已经潜伏了将近一个世纪，人们对它几乎没有自然免疫力。同时，由于每隔二十年左右都要爆发一场严重的流感，猪流感的爆发也符合当时对流感爆发周期的预判。然而，此时美国的疫苗生产能力、接种医生队伍和人们接种疫苗的愿望都严重不足，难以有效应对这场潜在的猪流感疫情。因此，CDC必须快速而坚决地采取行动。CDC的负责人申赛博士很快就下定决心，要采取“英雄般的行为”，避免国家所面临的猪流感风险。

猪流感。图片来源：美国CDC官网。

CDC负责人大卫·申塞的成功游说

1976年3月10日，申赛博士致电他的上司，联邦健康、教育和福利部（HEW）副部长，并向他汇报了委员会的结论：虽然暂时不能预测疫情的严重性，但存在暴发疫情的可能，有理由对此严加关注；疫情不仅可能影响高危人群，也会影响年轻人，还可以通过空气传播，具有快速、隐蔽、大面积传播的特点，所以传播范围将会很大；政府应该采取全面的控制措施，而不仅是为部分人群注射疫苗，要及时做好疫苗生产和转运的充分准备。

申赛博士为此专门起草了一份主题为《联邦政府应该如何应对新病毒引发的流感？》的专报，在副部长签署之后提交给了部长。专报特别要求联邦政府发挥主导性的部署作用，依靠联邦政府提供技术领导、协调部署和购买力支持，将全国动员起来共同预防这场疫情；同时，也要依靠卫生部门实施疫苗的分销与注射，依靠市场提供其他需要动员的医疗资源，实现全社会的合作。

3月13日，申赛博士带上他的专报前往华盛顿向有关的卫生部门、预算部门、总统顾问团队成员和白宫一些官员进行了汇报，在华盛顿上层引发了巨大反响。3月22日，时任总统福特就此问题举行了一次高级幕僚会议，并在两天后组织了另一次专家会议，最终决定采取坚决的措施抗击疫情。福特总统在新闻发布会上提到，他“将要求国会在4月份休会前拨款1.35亿美元，以使美国所有的男女公民和小孩都得到疫苗注射”，并要求每个美国公民都在当年秋季之前注射疫苗。

可见，CDC在很短的时间内就成功地说服了行政机关采取迅速行动，从而将全国都动员起来，共同防控这场尚未爆发的潜在疫情。一旦总统和白宫行动起来，那么其他例如测试、生产和分销疫苗的问题都将迎刃而解，猪流感就可以在极为有限的规模范围内被控制住。看来，这将是CDC一次极为成功的流感疫情防控案例。

图片来源：美国CDC官网。

防疫努力却引发灾难性后果

然而，事情的发展却与预想完全不同。10个月后，CDC在防控疫情上的努力反而引发了灾难性的后果。首先，由于新疫苗未经广泛测试，在全面推广后容易引发安全问题，所以保险行业拒绝为此疫苗的安全提供保险，这就导致疫苗厂商生产积极性受挫，疫苗研发和生产速度下降。为此，美国国会决定同意豁免保险业的赔偿责任，由联邦政府直接承担相关财务风险，兜底保障了疫苗厂商的权益，但这也让联邦政府支付了1100多万美元的赔偿，并开启了危机管理中联邦政府兜底承担风险责任的先例。

更重要的是，直到第二年的夏季、秋季和冬季，尽管疫苗的生产和注射并未按照预期全面铺开，但猪流感疫情的爆发并没有出现。然而，后来的事实证明，当时所生产和使用的疫苗可能会导致瘫痪。一共有54人因注射疫苗致瘫，甚至引发了几起死亡，从而使得疫情防控行动成为了悲剧。另外，本文开头时提到的维多利亚流感在该年冬天侵袭了美国，但由于所有的疫苗企业都忙于生产猪流感疫苗，维多利亚流感入侵时国家没有任何相应的疫苗准备，造成了另一起流感疫情的防控失利。

综上，这场猪流感疫情的防疫工作引发了1.3亿美元的直接损失。同时，它还打击了预防医学的发展，降低了CDC作为专业疫情预警和防控机构的信用，导致了社会对其专业预判能力的怀疑态度。同时，由于这一事件开启了联邦政府兜底承担企业的市场风险的先例，对美国政府的职能边界更是造成了更加深远的影响。甚至很多人相信，正是这场流感疫情的防控失利打击了福特总统的政治声望，从而导致了他在后来连任竞选中败选。

图片来源：美国CDC官网。

启示：重大公共危机事件管理的
决断性和容错性

这个案例被哈佛大学教授马克·穆尔记录在他著名的专著《创造公共价值：政府战略管理》一书中。在书中，他通过这个故事分析了公共行政人员在何等程度上能够发挥影响政治决策的关键作用，以及在这个过程中行政人员可以采用的策略。

应该说，美国CDC当时的负责人申赛博士的确成功地说服了华盛顿高层将整个国家的行政机关快速地动员起来，参与到应对这场潜在流感疫情的工作中。申赛博士的成功之处在于，他在游说中几乎让总统“没有其他选择可以选”，谁都不会怀疑，在以金钱为赌注和以公众的生命为赌注这两个选项中，政府应当选择为公众的生命负责。

然而，这种游说的策略却带来了一个隐患，华盛顿高层未能充分评估疫情防控措施可能为社会和政府带来的负面影响，这为后来事件的走向埋下了伏笔。所以，这一事件的悲剧不仅仅是华盛顿高层的决策失误，也一定程度上是由CDC“一头脑热”的行动策略所引发的。

事实上，类似于流感疫情防控这样的重大公共危机事件管理从来不是一件容易的事情，它对于世界各国来说都是一个巨大的挑战。美国70年代猪流感疫情的案例给予我们深刻的启示在于：重大公共危机事件管理的决断性和容错性是一组极为关键的维度。对于公共部门而言，危机防控中的决策决不仅仅是“顺应民意”这么简单。要决定采取“坚决而迅速的行动”，不仅需要具备对公众和社会负责任的心态，不仅需要听从专家和专业机构的意见，还需要对行动可能造成的风险进行全面、谨慎的预判，这对于国家治理能力的现代化水平是一个巨大的考验。

标注：本文中关于1976年新泽西州迪克斯堡的猪流感病毒时的防控做法，部分参考穆尔[美]. (2016). 创造公共价值：政府战略管理. 北京: 商务印书馆.

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