财政部出手！掐断国有金融企业对地方政府融资，为何金融民工们也没睡好

图片来源：视觉中国

“这是近年口气最硬的政策文件，我担心公司将因此丧失三分之一业务。”某大型金融租赁公司业务部门负责人感叹。

3月30日，财政部刊发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），即是上述人士口中这份杀伤力十足的政策文件。

23号文共列17条意见，旨在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。

多位一线业务人员向券商中国记者表示，23号文是地方政府融资总量控制信号，地方政信业务规模较大的金融机构，包括银行、租赁、信托等等均将受到一定冲击。

23号文重点一览

关于23号文的出台背景，财政部表示，2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得了阶段性成效。但当前一些地方政府依然存在违法违规和变相举借债务的问题，举债方式日益多样化，风险不断增加。这其中既有部分地方党政领导干部政绩观不正确、部门项目审批责任不落实等原因，也有金融企业推波助澜的因素。一些金融企业在经营过程中存在放松风险管控、助推地方债务规模膨胀的问题。

党的十九大提出，特别是要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战。为进一步督促金融企业加强风险管控和财务管理，严格执行国有金融资本管理制度，进一步防控地方政府债务风险，财政部起草了23号文。

23号文共17条意见，梳理可知，重点包括三方面。

其一，要求国有金融企业严格落实《预算法》等要求，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。此外，明确国有金融企业应加强“穿透式”资本金审查，并审慎评估融资主体还款能力，确保自有经营性现金流覆盖应还债务本息。

其二，要求国有金融企业在与地方政府合作设立投资基金、开展资产管理和金融中介业务，以及参与PPP项目融资时，不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持。要求政策性、开发性金融 44 33588 44 14942 0 0 924 0 0:00:36 0:00:16 0:00:20 3010 44 33588 44 14942 0 0 870 0 0:00:38 0:00:17 0:00:21 3010 44 33588 44 14942 0 0 800 0 0:00:41 0:00:18 0:00:23 2734 44 33588 44 14942 0 0 777 0 0:00:43 0:00:19 0:00:24 2986构和政府性融资担保机构按照市场化方式运作。同时，明确国有金融企业不得对地方政府统一授信。

其三，明确国有金融企业应严格执行出资管理、财务管理和产权管理有关规定，防范财务风险和国有资产流失。要求国有金融企业积极配合整改。对于违法违规提供融资的，下调金融企业绩效评价等级。同时，明确了财政部门的监督检查职责。

限制各种“创新”行为

实际上，银行等金融机构一直以来都认为地方政府是不错的借贷主体，既具备融资需求，风险也相对可控。

针对地方政府融资问题，政府早有政策限制，于是银行等各类机构开始针对融资模式各种创新，从最初简单的银行信贷转变为如今五花八门的各种投资基金，甚至PPP等等，但核心没有改变。

国家金融与发展实验室副主任曾刚认为，“财政部虽然不是金融机构的监管者，但财政部是国有金融机构的出资人。从所有者的角度出发，尽量去规范相关机构的行为，也必然影响到非国有金融机构的操作方式。”

而某大型金融租赁公司部门负责人表示，23号文要求其他金融企业参照执行，使得其实际影响范围更广，不过，本质上大量资金穿透之后还是来自于国有金融企业。“左右口袋的问题，如今主流资金被封堵，有实力的民营企业或许将成为蓝海。我认为，财政部此举的目的还在于，推动真正意义上的PPP项目落地解决地方政府部分融资问题。”

一位资深信评从业人员向记者表示，化解地方政府债务风险是监管的目标。政策的对象就是可能引发及加剧这个风险的当事人——地方政府、融资平台、中介机构和金融企业。所以中央各部委围绕“地方政府不许随意融资，融资平台不许替政府融资，中介机构不许设立创新产品变相替政府融资，金融企业不许给地方政府提供融资”的主线来细化准则约束相关主体的行为。政策的细则基本上就是对此前政策颁布后相关主体“创新行为”的限制。

上述信评人士认为，23号文以重申监管要求为主，并没有太多新增内容。而切断地方政府和融资平台的信用链是其中的重点，也是难点。站在监管机构的角度，或许认为不少中介机构在43号文之后，一直扮演的是“教唆犯罪”的角色。正是中介机构，以其专业知识绕过监管，创新各种产品帮助地方政府和融资平台实现信用绑定。所以，近期官方出台的政策文件也将中介机构均纳入惩处名单。

地方政府融资平台压力重重

措辞严厉的政策下发，确实让很多金融业者直呼，“昨天晚上没睡好觉”。

有不少从业人员担心，此前有文件从地方政府方约束项目段，而23号文从国有金融机构方约束资金端，两方合力致使地方政府及融资平台的资金链压力重重。

一位不愿具名的资管研究人员表示，23号延续了43号文的精神，包括要求不得违规接受地方政府担保等，同时更加强调弱化政府对于地方融资平台的背书，目前看地方融资平台逐步实现了不接受地方政府各类担保函，但是仍然以政府信用为基础，未来这种操作模式存在合规风险。

“同时也需要关注，23号文对地方融资平台后续融资的冲击，以及地方政府基建投资的影响，地方融资平台债务融资的信仰会有进一步松动，不排除个别平台后续有信用风险显现。”他说。

前述金融租赁公司部门负责人亦有忧虑，“23号文是从国有商业银行（借方）的角度要求机构不能将贷款通过平台公司变相输送给地方政府，而对于隐性债务非常高，而地方政府自身经济水平较差、平台本身极端依赖当地财政的地区，严监管可能加深平台债的流动性风险，触发违约。产业投资基金、私募投资基金将会成为今年投融资的风口。”

也有一线业务人员表示，从去年的禁止地方政府对平台融资出函，到现在直接禁止金融机构对政府放款，政策指向越来越清晰。“政信项目的最大风险就是政令风险，不想成为击鼓传花的最后一个。”

当然，稳妥推进也是监管发文的初衷之一。财政部相关负责人表示，禁止国有金融企业协助地方政府违法违规和变相举借债务的行为。同时注意把控政策力度，既要避免对国有金融企业正常运营造成过大冲击，又要防范存量债务资金链断裂，形成“处置风险的风险”。

某国有政策性银行内部人士向记者透露，23号文正式下发之前，曾向国有大行征求意见。“上个月我行提前作了一些安排，要求各分行做好排查，确实有问题的项目只能再展期。”

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