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1971年10月18日，即将赴任香港总督的麦理浩向英国外交及联邦事务部提交了一份如何履职的文件，名为《香港候任总督的指引》（简称《指引》）。从后来解密的这份文件和麦理浩在香港的执政情况看，《指引》就是上世纪70年代的英方治港大纲。
前中联办副主任王凤超长期研究香港政制问题，他在专著《香港政制发展历程》中，对《指引》做了详细的分析后说，
《指引》使人们了解到20世纪70年代英国在处理香港问题上的战略与部署，了解到隐藏在“麦理浩时代”背后的动机：以解决香港社会关注的热点问题为治港举措，推动香港社会进步，拉大香港与中国内地的生活水平差距，增强港人对港英管治下的香港的认同感和归属感，从而为英国增加与中国谈判香港前途的资本。正如麦理浩所言，这是一个“经过计算的举动”，英国在管治后期实行的怀柔政策笼络了人心，为香港回归祖国后的人心回归增加了难度。历史进程已表明，香港回归祖国的仪式可以在一夜之间完成，但人心的回归却需要走过一段不短的路程。
今年的香港区议会选举刚刚落下帷幕，选举的结果不能不令人深思，也不能不叹服一位长期在港工作的专家型官员的感觉与判断。
在《香港政制发展历程》中，王凤超凭借大量的历史数据，系统研究了1843年以来，特别是1985年以后香港政制变化的动因、特点及关键所在，而设立于麦理浩时期、作为香港代议制改革切入点的区议会及其派别构成情况，自然也在介绍的范围之内。
*文章系《香港政制发展历程（1843—2015）》（王凤超 著 三联书店2019-1）。文章版权所有，转载请在文末留言
麦理浩结束访京后，于1979年4月6日在港府新闻处举行记者招待会，讲述他的北京之行。当时香港媒体报道的中心点是：港督带来了邓小平副总理令人鼓舞的信息：“叫香港的投资者放心。”于是，香港社会紧绷的神经才有点松弛下来。与此同时，英方在获悉中方于1997年收回整个香港地区后，开始紧锣密鼓地进行两手准备，在两条战线上开始同中方较量。1979年1月，邓小平接见香港总督麦理浩爵士，开启有关香港前途的谈判。一条战线是在外交方面，英方通过外交渠道谋求延长新界的租期，继续管治香港。1979年7月5日，英国驻华大使柯利达向中国外交部递交了一份关于新界土地契约问题的备忘录，旨在法律上悄悄延长新界租约。备忘录不仅要取消新界土地租约不能超过1997年的限制，还提出要取消1997年后总督在法律上不能再管理新界的限制。为此，英方打算通过一项香港土地租约的法律，并将发布一项枢密院敕令。英方解释说，这些步骤纯粹是为了解决本地法律上的问题，它们不会侵害中国对香港的立场。柯利达在递交备忘录时还表示：中方对这个备忘录可以不答复。当有人问起时，英方准备回答，他们已将此事知会了中方。中方认为，英方的以上说辞和准备采取的步骤是完全不能接受的，直接回复英方说：“中国政府奉劝英方不要采取所建议的行动，否则势将引起对中英双方都不利的反应。”几年后，英国仍然坚持这种立场。1982年8月，英国首相撒切尔夫人访华前，中国驻英大使柯华设宴为撒切尔夫人饯行，这次轮到英国首相亲自试探了。她问中国大使：香港问题对双方都是敏感的，中国政府所说的主权问题，是不是指香港整个地区？柯大使明确告诉她：正是，中国要收回的不仅是新界，而且包括香港岛、九龙等全部地区。撒切尔夫人接着说：租借新界的条约到1997年就要期满，现在香港人和英国人都比较着急，最好的办法是继续保持目前同中国合作的办法，保留英国的行政管理，香港的地位不变，维持现状30年到50年，请中国注意英方的主张和意见。后来，在中英关于香港前途的谈判桌上，英方所坚持的“三个不平等条约有效”“以主权换治权”以及续约、另定新约、中英共管等种种主张，都是这种思路的延伸。总之，英国不肯轻易放弃香港。另一条战线是在香港本地。英方在谈判桌外，也做了撤离香港的准备和相应的部署，这就是利用手中的管治权，彻底告别香港政制的停滞状态，立即实行战略转轨，抢在中英关于香港前途问题谈判之前，快速启动自下而上的代议制改革。港英在香港实施的政制改革，虽然匆忙而急迫，但却部署周密，上下联结，相互交集，一气呵成。1980年6月，港英政府公布《香港地方行政的模式》绿皮书。这份绿皮书由职位仅次于港督的布政司姬达（Jack Cater）草拟，可见港英对开启政改的重视。据当时一位新闻工作者撰文记述，在20世纪80年代以前，香港还没有“地方行政”的概念，“管理整个香港行政的，是立法局、行政局、政府，较低层次的唯一组织，是管理整个香港岛和九龙市政卫生工作的市政局。中央层面的政府和立法议局负责五百万人的行政事务，市政局亦负责了市区三百多万人的行政事务，以下的各分区则不论地理与人口结构情况，统一推行中央所订的政策，巨细一致。”因此，当记者们拿到这份绿色封面的建议书时，都感到一头雾水，心头自然发出这样的疑问：什么是地方行政？香港有地方行政吗？一位晚报的采访主任听说有关地方行政的“重大决策”将于1980年6月6日下午公布，即时反应竟是“还以为有什么了不起的事，原来是地方的行政，不是大事”。新闻从业人员做出的上述反应在港人中有相当的代表性。它至少说明，港英快速启动的地方行政改革的必要性、急迫性成疑，相当多的人对此举不明所以，就更谈不上对这次改革的分析与预测了。从学术研究的角度看，香港学者一般认为，香港的地方行政源于洁净局的建立。19世纪80年代，香港人口增长很快，但公共卫生条件很差，致使多种疾病流行，并严重威胁到驻港英军士兵的健康。1881年，英国派皇家工程师柴维克来港对此进行调研，1882年他提交了《柴维克卫生调查报告书》。据此，1883年6月，立法局通过《卫生修订条例》，设立洁净局，负责处理香港市区的环境卫生事务。1936年1月1日洁净局改组为市政局，引入民选议员的席位。市政局负责为港岛、九龙市区居民制订各方面市政政策和方针，交由其行政机构市政总署执行。有学者认为：“香港的地方行政早在1883年已展开。”而新界的地方事务，则由新界理民府负责。至于区域市政局，1986年4月才成立。区域市政局为新界及离岛区服务。其行政部门是区域市政总署，由区域市政总署署长掌管，负责推行区局的政策。为了称呼上的简便，港人把市政局、区域市政局这两个法定咨询组织统称为“两个市政局”。区议会设立后，“两个市政局”又被习惯称为“三级架构”中的“中层架构”。《香港地方行政的模式》绿皮书7个月的咨询期过后，政府于1981年1月24日推出《地方行政》白皮书，主要内容有：（1）1981年底前在港九市区和新界地区分别成立共18个地区管理委员会和18个区议会。前者由政府各部门官员组成，负责协调和监督政府各部门的工作。后者由民选议员、委任区议员和当然议员组成，负责就区内事务向政府提供咨询意见，利用有限的政府拨款推行区内小规模的康乐文娱活动。新界地区区议会于1982年3月举行首次选举，市区区议会于同年9月首次举行选举。区议会主席开始由民政署或新界民政署官员出任，以后将由区议会成员选举产生。（2）选民和候选人资格：凡居港达7年以上、满21周岁人士，不论国籍，均享有选举权。（3）采用划分选区的方法选举，即将每个地区再划分为若干选区各自选出区议员。（4）由于香港环境特殊，需要一个稳定的局面，因此行政、立法两局作为“中央政府的组织无须改变”，政府的主要计划仍由“中央统筹”。白皮书公布才3个月，港人对此还处在朦胧之中，代议制改革的车轮就匆忙启动了。1981年4月，第一个区议会在观塘成立；10月，深水埗区议会成立。1981年成立的区议会属过渡安排，尚来不及选举。1982年的3月4日和9月23日，新界和港九市区分别进行了地方行政新制度下的首次区议会选举。这次选举共设490个议席，全港共设18个行政区，122个选区。选举结果为：民选议席132个、委任议席132个、官守议席169个、当然议席57个。区议会自首次选举产生后，其后的每一次选举都涉及内部构成的变动，可以说是频繁而迅速，让人有点眼花缭乱。第二次区议会选举于1985年3月7日在新界和港九同时举行。此次选举共设426个议席，全港共设19个行政区、145个选区。取消全部官守议席，民选议席增至237个，委任议席132个，当然议员的数目不变。自此，区议会主席原由政务专员出任改为区议员在首次会议时自行推选产生。本次选举，民选议员的数目差不多为委任议员数目的两倍。更重要的是，从本次区议会开始，“区议会选举团作为香港代议政制发展的一环，选出10名议员进入业经扩大的立法局”。这就意味着，香港代议政制的发展，使“地方行政”终于开通了向“中央议会”——立法局进军的道路，攻进了香港政制的核心地带。对1985年的这次区议会选举，时为行政局首席议员的钟士元一针见血地指出：“这次选举，是殖民地政府移政于民的第一步。”在香港回归祖国以前，区议会还经历了1988年3月10日举行的第三次选举、1991年3月3日举行的第四次选举和1994年9月举行的第五次选举。第五次选举是港英管治香港的最后一次区议会选举。关于这次选举的变化是：三层议会选举的投票年龄由21岁降至18岁，取消区议会和两个市政局的委任议席，增加两个市政局的直选议席数目。
从上表可以大致看出港英时期区议会发展的轨迹：从第二次选举开始，港英即自动下放权力，一次性全部取消了官守议员，逐步增加民选议员，到英国管治的最后一次区议会选举，又全部取消委任议席，除了保留27名新界乡事委员会主席为当然议员外，区议会议员全部由选举产生。仅就此一制度设计而言，就可明了港英的政治意图，即不把“委任制”这份遗产留给将来的特区政府，防止特区政府利用委任制挑拣人才，强化行政主导。在以后的两个市政局、特别是在立法局的政改中，英方也是循着这个思路进行的，不把英国管治下的香港政制蓝图原封不动地留给“九七”后的香港。回顾这一段政改历程，给人一种突出的感觉，就是英方竭力将“还政于中”快速演变成“还政于港”。中英联合声明载明：“中华人民共和国政府决定于1997年7月1日对香港恢复行使主权”；“联合王国政府于1997年7月1日将香港交还给中华人民共和国”。根据英方自己在联合声明中的承诺，英国只能将香港交还给中国，即“还政于中”，而不能搞“还政于港”。在这个问题上，在整个过渡时期，中方对英方进行了约束，甚至是斗争，强调过渡时期港英的代议制改革必须与《香港基本法》的框架衔接，以利香港的平稳过渡。
1997年6月30日，被称为“日落仪式”的英方告别仪式在香港添马舰东面举行。正如前述，香港百余年来处在政制发展的停滞状态，加之英方否决了所有的政制改革建议，并剥夺了香港绝大多数中国人的民主权利，造成了香港普罗大众政治上的长期冷感。这种局面当然对港英快速发动的代议制改革十分不利，而在全港设立区议会，区议会中的民选议员再由划分为一百几十个区议会选区的选民选出，这就在全港基层点燃了民主之火，容易很快在全港形成燎原之势，倒逼中层（两个市政局）和上层（立法局）的民主改革，使这场起于基层、成于上层的政制改革取得了一体化的快速进展。区议会的设立，使原有的两层架构有了基础底座，但还必须解决上下贯通的环节，否则，香港原存的地方行政机构、咨询组织和行会团体等叠床架屋、利益多元和业务相互牵扯的矛盾会继续扩大。为协调理顺这方面的问题，从区议会首次选举产生部分民选议员开始，就安排30名市政局议员作为“当然议员”成为港九市区的区议员。市政局和立法局的联系早已通联，1973年，港督麦理浩已委任一名市政局议员进入立法局。至于区议会和立法局的关系，最为明显的是1985年第二次选举后产生的区议会，由区议会选举团选出10名议员直通立法局。关于代议制三级架构之间的这种通联安排，是与港英“自下而上”的代议制改革相契合的。本章节用了些篇幅介绍、分析区议会成立前后的基本情况，是因为区议会的设立不但是20世纪80年代港英进行的代议制改革的起点，而且关系到十多年后中英关于1994/1995年选举安排谈判的一个重要议题——区议会委任制的存废问题。有了上述的简介铺垫，届时就用不着再花费笔墨回顾区议会成立及变化的历史了。“地方行政”改革起步不久，港英政府很快转向中央层面——立法局的改革。
王凤超 著
ISBN: 9787108064363 定价：45.00
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