土地新政！央地关系巨变，这些城市被委以重任

文／孙不熟

今天看到一个有关央地关系调整的大消息，3月12日国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》，被媒体称之为“土地新政”。

我认为，这个新政的核心可以归纳为一句话：

土地审批权由国务院下放给省级政府。

简单来说，以前农村土地如果要转变成建设用地，大多数情况需要国务院亲自审批，但新政明确，以后这些事项，可以直接在省内审批。

不过，这个审批权分两种情况，一种是永久基本农田，另一种是除基本农田以外的其他农用地。

1.

关于非基本农田审批权的下放，是这样表述的：

1、对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

2、对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

关于基本农田审批权下放，大致是这样表述的：

试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。

注意到两类用地的区别吗？关于非基本农田，相关表述是“授权省级政府批准”，是惠及所有省份的，而关于基本农田，表述则是“委托部分省级政府批准”，首批只惠及8个省级行政区。

另外，“授权”和“委托”只有两字之差，内涵却有云泥之分。授权是直接把权力让渡给你，而“委托”则是把权力临时性借给你，而且时效性是1年。一年之后，如果成效不错，可以继续委托，如果表现不好，委托可能作废。

由此可见，国家对基本农田的审批放权，尤为谨慎，即使要改革，也留下了充足的回旋空间。对8个省市而言，在审批农村土地时，也要严格区分好基本农田和其他农用地，前者仍然受到18亿亩耕地红线的限制，操作空间极小，重点是后者，比如农村宅基地。

农村宅基地有多大的量呢？全国政协经济委员会副主任杨伟民曾透露这样一组数据：

我在中央财办时，曾经请有关单位通过“用电量”对全国住宅的空置情况摸底调查，显示我国无论是城镇还是乡村住宅的空置率都相当高。比日本这种高度老龄化、少子化、城市化的国家还要高，日本是13%。这很不正常，说明用来炒的房子真不少。

目前农村空置宅基地3000万亩，相当于城市建成区总面积37%。因为我国城市当中居住用地一般占城市建成区30%左右，比现有城市当中所有的住宅用地总量都要多，这是一种资源的极大浪费。

也就是说，广大农村空置的宅基地面积，要比全国城市的居住用地加起来还要多。如果这些空置用地能够快速地转化为城市建设用地，绝对是一个超级利好，要知道土地乃财富之母。

2.

什么样的城市会优先受益呢？

除永久基本农田之外的农用地审批，所有省份都能惠及。

永久基本农田的审批，首批只惠及8个试点省市，它们可以分为三类，第一类是四个直辖市，第二类是长三角（三省一市），第三类是珠三角所在的广东省。

为什么是这三类地区？直辖市、长三角、珠三角是中国发展水平最高的地区，承载了全国绝大多数流动人口，土地供应的紧迫性强，农用地转化为建设用地的需求巨大。

而且这些地区的政府治理能力也普遍更为出色，能够更好地领会和落实中央政策，保证生态红线、耕地红线不受影响。优先给这些地区试点，可让经济效应和社会效应最大化。

当然，无论是基本农田还是非基本农田，这些农用地转化为建设用地都归省级政府审批，那么重点来了，省级政府会优先给谁更多的土地指标？

当然是核心城市，对绝大多省来说，其实就是省城。

受生态红线、18亿亩耕地红线、土地年度利用计划的三重限制，各省每年的土地审批指标肯定会严格控制的，这个时候如何分蛋糕，位高权重而且发展水平高的省会城市，必定是全省最大的受益者。

当前，影响中国城市发展的最大掣肘，就是建设用地被严格控制，这不仅带来了高房价，也严重影响了城市对外来人口的承载力。北上广深等大城市，真正缺的不是土地，而是建设用地，这些城市对外来人口有着磁铁般的吸引力，但因为建设用地紧缺，都设定了人口控制目标，将各种人才和产业拒之门外。

一旦土地审批权下放，这些城市的建设用地有望大幅增加，从而盖更多的商品房、写字楼、工业园区，获得更多的卖地收入和税收收入，以及容纳更多的人口和产业，让城市持续繁荣。

更重要的是，如果建设用地能够大幅增加，这对平抑房价是大有好处的。这意味着，未来中国的大城市，有望在经济发展和房价平稳之间，找到一个平衡点，有效避免高房价对人才和产业的挤出效应。

在此意义上，土地新政实施之后，直辖市、省会城市的发展机遇只会更多，特别是在基本农田审批权上优先试点的8个省市，更是好上加好：京沪津渝，以及广东广州、江苏南京、浙江杭州、安徽合肥等8个城市将被委以重任。

当然，广东深圳、江苏苏州、浙江宁波这三个经济大市也是赢家，尤其是先行示范区深圳，受到的政策倾斜肯定不会比省城少。

3.

土地是经济发展最底层的要素资源，中央把这个审批权下放给省级政府，传递了央地关系重够这个强烈的信号。其实，这个信号从去年开始已经在释放了。

2019年10月，国务院印发了一份《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，便直指央地关系。

这份改革方案的内容主要有三条：

一是保持增值税“五五分享”比例稳定，消费税以后要全部交给地方了。

二是调整完善增值税留抵退税分担机制。

三是后移消费税征收环节并稳步下划地方，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收。

简单来说，占全国税收最大头的增值税分成比例变了，从以前的央地75%/25%分，变成央地五五分，而且消费税也要全部给地方了。

地方财政因为营改增、楼市调控减少的收入，总算在一定程度上被弥补了。

显然，去年调整的是央地在税收上分成比例，这一次调整的是央地在土地审批上的权力比例，而调整的目标都是给予地方更多的放权，让地方降低对土地财政和高房价的依赖。

一个更加繁荣、更加均衡、更为多姿多彩的中国扑面而来。

4.

关于农用地转建设用地，除了3月12日国务院发布的《关于授权和委托用地审批权的决定》，2017年国土部、住建部还联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，有13个城市纳入试点。

分别是北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都。

简单来说，这13个城市的农村集体用地，不需经过国家征地环节，可直接进入市场，但只能建设租赁住房，是落实国家租售并举的重要举措。

这项政策如果落实得好，会给城市提供大量优质的租赁住房，有效平抑大城市的高房租效应，让更多的年轻人可到大城市容身。

当然，如何在经济效应和社会效应之间找到一个平衡点，是比较考验地方政府和发展商的，之前就有传言称因为利润低，万科放弃了深圳的城中村改造计划。看来，如何做好租售并举还需要多多探索。

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