【探索】深圳原农村土地产权的改革路径
作者：陈小祥（深圳市城市规划设计研究院）
引言
深圳是“改革”之城、“创新”之城、“活力”之城，30多年来，其成就举世瞩目，如今踏过而立之年，迈入新一轮改革的十字路口，各项改革亟待突破，这其中土地制度改革可谓深圳未来发展之重大战略瓶颈之一，改革之关键又突出表现在原农村土地改革领域，本文试图从国家大的改革背景出发，尝试提出适应深圳的原农村土地产权改革路径，以此抛砖引玉，共同寻找解决问题之道。
一、土地“新”二元结构制约改革
深圳历经1992年原特区内统征、2004年城市化转地，理论上全市土地已经全部转为国有，不存在“二元”土地制度，深圳可以理直气壮的履行国有土地所有权，土地使用权可以进入土地市场进行有效配置，但是事实并非如此。
回过头来看，当初对这一战略重大成果认识上的显然存在巨大不足，相应补偿手续并未完成，地依然为原村集体实际占有；另外，从过去城市化进程来看也显粗放，尤其是原特区外，“村村点火，户户冒烟”，土地乱象频生，违法违章建筑遍地开花，且法不责众，日积月累形成了大量土地历史遗留问题，土地资源开发无序扩张，土地资源大量被消耗，土地问题变得异常复杂。随着城市化的不断深化，土地价值飙升，博弈越发激烈，“城中村”与“村中城”，“法内世界”与“法外世界”，名义国有的地，实质非法的房，既有土地利益格局受制于土地产权问题和增值收益分配机制的缺位，原农村土地僵局打破的任务极为艰巨，“新”二元结构对改革所造成的阻力异常之大。
二、深圳土地改革“新”探索
深圳可供开发的未建用地近于耗尽，存量土地盘活是深圳内涵式发展的必然选择，利用低效且占比极高的原农村土地成为需要激活的不二选择，但原农村问题的复杂性直接制约土地二次开发，亟需在此寻求突破。
深圳在2年多来土地改革推进过程中，进行了一些具有实践意义的“新”探索，摸索出了一些行之有效的“新”经验，这些经验中具有代表意义两种做法一是：城市更新“2015”① ，它的本质依托城市更新，充分利用土地贡献和地价两个杠杆，理清政府和原计提的边界，实现历史用地处置，完成确权；另一个是：“产业用地1+6政策”②，主要以土地公开交易后收益分成（“五五分成”或者“七三分成，继受单位持有不超过20%物业”）为条件依托原农村集体工业用地入市流转实现明晰产权。总体来看，这两种方式具备一个共同的特点就是通过创造土地价值增量（做大蛋糕），并借助市场来一揽子消化历史的问题，政府、原集体、市场主体各取所需，这些“新”探索给后续改革路径的构建提供了很好的借鉴意义。
三、农村土地改革“新”动向
自十八届三中全会部署各项改革以来，土地制度改革一直是各界热烈讨论话题，农村土地制度改革更是大家关注的焦点和热点，改革涉及亿万老百姓利益，牵一发动全身，改革的难度可想而知。
从近年来国家出台的一些文件来看，改革的焦点主要聚焦在土地承包经营权流转、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革和农村土地征收这四个方面。土地承包经营权流转的基本精神在于落实所有权、稳定承包权、放活经营权，俗称“三权分离”；集体经营性建设用地入市的关键在于入市的条件、秩序和方式设定，流转的收益分配也极为重要；宅基地制度改革基本围绕城乡建设用地扩展边界内外分类处理的思路；受集体经营性建设用地流转的影响，征地制度也会随之受到直接影响，补偿会直接向其看齐。总体来看，集体经营性建设用地入市、宅基地等改革基本精神和前文所谈到的深圳解决城市化土地历史遗留问题的思路在总体方向应该一致。
四、深圳原农村土改“新”路径
从深圳土改的任务和工作部署来看，结合国家改革的大方向和近两年来自身的改革探索，我们认为要全面解决深圳原农村土地问题建议从以下四个方面入手。
（一）明晰产权为基础。基于城市整体利益的需要，建议创新产权管理形式，确定特定实施环境下的特定权能，这样做不仅可以消除市场壁垒，更大范围发挥市场作用积极配置土地资源作用，而且可以有效保障原村民土地权益。
图2解决土地产权问题的三要素运作机理
（二）创新利益共享模式。建议积极探索突破空间与时间尺度上的增值收益共享模式，当然这种共享也仍应当以维护城市整体利益为前提，对特定区域内的不同利益分配方式、不同区位之间的增值收益差异进行统筹共享，更好的协调城市整体利益与个人利益，促进利益分配方式多元融合，保障社会分配的公平性。
（三）发挥市场决定性作用。建议积极引入市场机制和力量，充分运用市场力量，提高运作效率；充分发挥市场的决定性作用，为适应城市转型发展建立合法权益实现“直通车”，高效、高质推动原村民土地权利实现，保障多方共赢、城市转型发展。
（四）产权保护。产权的安全性、稳定性和延续性是土地资源高效利用与保护的根本动力。保障原村民权益，通过权能细化，有效彰显了原村民在历史遗留违法建筑中的合法权益，以创新产权管理形式为载体，在促进其权益实现的同时能够给予法律法规上的保护作用。
结语
本文试图从原农村土地产权问题为切入点，探寻能够嫁接多种存量土地二次开发方式的解决方案，形成统一标准接口，来协调各种利益分配方式（如城市更新、土地整备、发展单元等等），尝试破解当前原农村土地僵局，希望能够形成各种二次开发手段“互补共生”的局面。文章纯属理论探讨范畴，有不对之处请批评指正。
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