精准规划在山地乡村规划中的编制与探索——以重庆市九龙坡区含谷镇寨山坪村为例
引言
近十年来，随着我国城乡一体化发展的推进，乡村规划建设以及与之相关的各类研究也如雨后春笋般涌现出来。由于乡村自身不同于城市的特性，且不同地区的乡村有着明显的差异，有针对性的乡村规划研究和实践十分缺乏，而针对广大山地、丘陵地区的乡村规划编制研究更需要因地制宜地不断探索和精准规划。
本文以重庆市九龙坡区含谷镇寨山坪村规划为例，提出通过详细地摸底调查，精准把控村庄面临的现状问题。在村级层面以“多规合一”的思路精准布局用地空间；从高效行政管理层面精细编制审查办法及流程，以此指引乡村可持续发展。
一、精准村规划编制实例
1.1 项目区概况
俯瞰寨山坪村
含谷镇寨山坪村地处重庆主城区西部槽谷地带中的几何中心区域，周边为城市建设区所包围，区位优势明显。同时，寨山坪地势较周边高出约200米，与周边城市功能组团形成一定的区隔，村内多为小山丘地形，南部较为平坦，北部地形变化较大，整体生态环境良好，具有 “城中村”、“生态村”双重特征。
2016年，村户籍总人口1834人，常住人口1397人，人均可支配收入10000元，远低于九龙坡区平均水平（15480元）。村民收入的主要来源于外出务工、传统种植及少量的土地流转金。村内产业以“传统农业+休闲观光旅游业”为主。休闲观光旅游主要依托生态景观资源、农业景观资源和丰富的历史文化资源；生态景观资源以北部的金银沟水库为核心，农业景观资源为南部规模化的苗木种植园；历史文化资源包括有张献忠时代的皇城古寨文化，湖广填四川的移民文化，典型巴渝民居特色的传统文化等。
寨山坪村现状历史资源统计一览表
可见，这里既有传统山地乡村的自然生态资源，又有城市公园的优越地理区位，可供选择的发展路径较多，也对各种路径进行实践性的尝试和探索，其中仅规划编制就包括了《寨山坪特色旅游村乡村建设规划》（2013年编）、《寨山坪旅游度假区总体规划（2014-2025）》（2015年编）等，但至今未取得明显的发展效果，百姓生活质量的提高速度没有赶上市场经济的发展。
当前，随着的基本农田保护红线在村内划定，以及改善农村人居环境、提高百姓生活质量、精准扶贫、保护自然生态环境等现实需求，寨山坪村未来的发展急需一个务实可行的指导和规范当前村庄综合发展、建设及治理意向的规划。
1.2 规划编制主要流程
（1）村域现状分析及规划指引——深入调研分析，精准把脉难点
本次规划基于村域范围内1:500的地形图及2015年土地利用变更调查等资料为工作底图，对寨山坪村村域范围内的资源环境、人口情况、产业经济、土地利用、现状建设、主要管控要素及相关规划等多方面开展了更加严谨和深入的调研。同时，与村内的村民、游客、企业主、村干部、镇政府及区级其他相关部门等进行走访座谈，进行多方面了解各方对寨山坪村发展的声音。
经过数据分析、实地踏勘及多方座谈，可知寨山坪村现状有以下特点：
地理交通区位优越，周边为城市建成区；地形地貌独特，自然生态环境优良；文化底蕴深厚，皇城古寨、移民文化、传统民俗文化等丰富多样；现状与规划的建设用地（指农村居民点用地）总量相差较小，但总的建设用地布局中缺少经营性设施用地，且土地利用水平不高；村民住宅类型参差不齐，村民改造或新建民房的意愿较大。
市政基础设施供应不足，村域南北差异较大；对外联系道路单一，缺少公共交通设施；基本农田保护区、水源保护区、规划高压线走廊等空间管控要素梳理，间接引导了村域产业空间格局；村内公共服务设施单一，尤其缺少教育设施或为教育配套的公共设施；村民发展意愿强烈，且更多主张发展生态环保型产业。
（2）提出发展思路，明确发展目标，制定发展路径——远近结合，精准拟定计划
由于基本农田保护区在寨山坪村的划定，明确了寨山坪村走征地开发建设路径的可能性较小，逐步明确为围绕农业，打造“农业+”成为本村未来发展的主导方向。
因此，结合寨山坪村实际情况，规划提出以改善民生为基础，健康绿色生活为导向，“保障优先、农旅融合、多方协同”的总体发展思路，明确将寨山坪村打造为重庆西城的绿岛，城市森林中的美丽山村，农、文、旅和谐相生的特色村落为总体目标，并分别制定近五年生态环境、社会民生及产业经济等分项子目标，将远近期有效结合。同时，规划指定了改变过去村内以单纯粗放式生态观光旅游发展的探索，转变为现在以生态农业为本底、皇城古寨文化为提升、精品旅游为导向的特色发展路径。
（3）村域空间功能布局——科学分析各大要素，精准划定三大空间
寨山坪村空间结构规划图
在十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限”[1]。2013年12月12日，中央城镇化工作会议在北京召开，在会议提出的推进城镇化的主要任务中，再一次提出“提高城镇建设用地利用效率⋯⋯按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构”[2]。
结合人们通俗的理解和学术界的相关解释，“三生空间”概括为：“生活空间是人们日常生活活动所使用的空间，为人们的生活提供必要的空间条件；生产空间具有专门化特征，是人们从事生产活动在一定区域内形成特定的功能区；生态空间是具有生态防护功能，对于维护区域生态环境健康具有重要作用，能够提供生态产品和生态服务的地域空间”[3-4]。
寨山坪村“三大空间”划分图
通过对“生态空间、生活空间及生产空间”在乡村中的含义准确理解，考虑到在乡村划定各类空间的实际意义，结合乡村实际情况，突出村产业特色，在村域范围内划分以生态保护为主导功能的生态空间、以农业耕作为主导功能的农业空间、以乡村建设为主导功能的建设空间三类空间。其中，对村域范围内已经规划布局的城镇工矿用地、交通水利用地和其他建设用地单独表达，不划入“三大空间”中[5]。
按照“三大空间”划分要求，在寨山坪村域内，将地形坡度大于25°且连片区域及规划作为生态修复区划为生态空间，主要分布于村域四周陡崖区域，共85.72公顷；将现状保留的农村居民点用地、规划布局的农村居民点用地以及预留的比较适宜建设的弹性空间区域划为建设空间，主要结合规划的建设用地，呈大分散小聚居的布局于全村，共32.30公顷；将村域内适宜农业耕作为主导功能的区域划定为农业空间，共243.15公顷。
此外，将村内西侧的特殊用地、金银沟水库及水库大坝按原用地性质表达，不划入“三大空间”，共计11.47公顷。规划结合各空间分区构成要素特点，分别提出管控及引导要求，引导村域土地合理利用和有序建设。
寨山坪村生态、农业、建设空间管控要求一览表
（4）村级土地利用规划及农村居民点用地细化——“两规合一”编制，精准划定用地边界
在编制村级土地利用规划中，以含谷镇镇土地利用总体规划确定的主要指标和村域经济社会发展目标为依据，原则上建设用地不超标，基本农田、耕地总量不减少。然而在乡村的发展中，除去保证村民生活居住及各项公用设施用地指标以外，还需要为村内产业发展配套部分经营性设施用地指标。
如何在建设用地总量无增加的情况下，增加支持乡村产业发展的经营性设施用地问题成为关键。为此，有学者提出通过腾挪置换，调整规划建设用地布局，落实村庄新增建设用地需求，实现耕地面积有增加、质量有提高、建设用地布局更合理、节约集约用地等目标的土地整治活动[6]。
寨山坪村现状土地变更图（左） 原土地利用规划图（中） 调整后土地利用规划图（右）
有鉴于此，本次村规划中土地利用规划，按照以下原则对村域内建设用地精准布局做出调整：
一是遵守节约集约用地原则 ；二是不得涉及土规确定的基本农田红线；三是按照农村人均居住用地指标量要求，优先保障村民居住用地、公用设施用地及历史文化保护设施用地； 四是不得以现状保留名义，解决违法建设用地；五是因地制宜的就近适度集中，整体分散式布局；六是建设用地总量不增加、耕地总量不减少、基本农田要保证；七是合理利用土规确定的现状空地或不适宜建设用地指标；八是对保留的建设用地以现状建筑边线为参照，优化用地边界；九是新增用地，尊重村民意见，符合村域产业布局；十是坚持规划刚性、弹性有度，明确管控要求。
由此，本次寨山坪土地利用规划保留现状建设用地布局16.15公顷，新增建设用地布局13.55公顷，同时预留2.6公顷弹性用地空间。
（5）村建设规划——结合需求，有选择性精准编制
村建设规划是指在村规划基础上，为指导村集中居民点、公共服务设施、集体经营性设施、基础设施等建设项目及乡村风貌管控而编制的规划[7]。本次寨山坪村建设规划通过对村民的座谈及政府部门沟通，规划内容主要以新增农村居民点建设及环山观景平台建设。
新增农村居民点平面图
在新增农村居民点建设规划中，结合村规划确定的用地布局，尊重村民选址意愿，对明确总户数、建设规模的基础上，结合周边环境进行建筑布局和建筑选型，其中建筑户型推荐采用相关部门编制的标准图集。
诸葛亮咀观景平台改造意向图
在环山观景平台建设规划中，围绕旅游产业布局及资源情况，充分结合周边环境条件和自身风貌特点，选址视野开阔、风景秀丽的既有自然观景平台或古城门（城墙）遗址进行改造升级，尽可能少的破坏原有生态环境。
二、关于精准村规划编制的探讨
2.1 “多规合一”思路下的村规划编制必要性
多规在城市一级尚存在着诸多的不一致，不协调的表达，在乡村一级更是或不表达，或过度概括，或刚性过硬弹性过强；然而真正对乡村发展有着至关重要的土地利用规划及村规划才是更接近于指导和规范村庄综合发展、建设及治理。当前，随着城市资本下乡，村内建设需求增加等多方原因，特别是有强烈发展诉求的乡村，用地矛盾变得越来越突出，急需务实可操作的一个规划对村内发展指引。
那么如何在一个较小的范围内，统筹农业、建设、生态等多方面功能空间布局，真实有效提高土地利用率，制定合理的土地使用管控措施，提出有针对性的规划方案，是推动乡村有序健康发展的重要举措。
因此，将土地利用规划体系延伸至乡村一级，并与乡村规划合一编制，保障土地使用和空间配置统筹协调。这对乡村用地做到精准化、精细化编制，全面推动村内各项建设所需用地“有据可依”。其中，村规划重在划定主要管控空间，明确各大空间管控要素，并对建设空间进行统筹布局；村级土地利用规划重在各类用地总量平衡，保障必要建设的用地供应，更加集约节约用地。
2.2 更加注重深入的村域现状调查与研究
乡村虽为最小的行政单元体，但全国有54.21万个行政村，户籍人口7.65亿。广大的乡村区域会有一定的区域共同点，但也有自身的独特性。那么针对相同区域的乡村，应结合不同村庄在区域中的定位、自然条件、用地类型及权属关系，现状建设情况、主要的管控要素、特色历史文化资源等发展特性进行全面深入的调查、分析和梳理。同时，站在村民的角度，更多的与村民交流，听取他们的建议及述求，认清基本村情，判断村内主要矛盾。从而对乡村情况做出总体的优劣势分析，为乡村发展提出恰当合适的建议。
2.3 将乡村进行分类、分阶段产异化编制村规划
基于全面的村域现状调查与分析，对乡村进行分类、分阶段差异化编制实施性村规划。其中，结合当前乡村发展政策，根据其发展条件的差异，可将乡村分为四类：
一是集聚发展型乡村，主要其地理区位距离城镇较远，地势较为平坦，在其一定空间范围内具有较好的发展基础，村民居住较为聚集，内部交通较为便利的地区，其本身就有着连片整体发展的概念；
二是独立发展型乡村，主要其自身资源条件较好，或是有一定历史文化底蕴，或是有良好的产业发展基础等，由于受地理环境影响，在生活及生产方面难于与周边乡村紧密相连；
三是城镇服务型乡村，主要其地理区位距离城镇较近（或置于城镇之中），其自身发展受城镇影响较大，或是为城镇底层人士提供生活的“城中村”，或是为城镇提供制造作坊的“城边村”，或是为城镇提供休闲观光的“城郊村”等，他们的发展应结合城镇发展的需求，进行有效的指引；
四是自然衰退型乡村，主要由于受地理区位、资源条件、自然灾害等限制因素的原因，其自身发展动力不足，长期处于人口持续外流状态，未来面临拆迁撤并的乡村。
围绕认清基本村情，判断村内主要矛盾，决定当前主要任务，因此对村的发展需远近结合、分阶段制定行动计划。笔者认为，乡村发展主要分为三个阶段：第一阶段是为保障村民生活谈基础，提供必要的生活性公共设施；第二阶段是改善村民生活谈发展，利用村内特色资源发展自身特色产业，增加村民收入；第三阶段是美化村民生活谈品质，制定村规民约，打造自身的村风村貌彰显村内自身特色。
乡村阶段发展需求分析图
三、结语
村规划的编制因各地区域性特征存在一定的差异，但对村规划具有实施操作性的要求是内在的必然要求。在新的时代背景下，针对西南山地区域的乡村规划更需要结合乡村实际情况，对乡村扎实深入的摸底调查，分清乡村所属类型及所处阶段，把村规划主要分为现状分析及规划指引、村用地布局规划、村建设规划、村整治规划等四个部分，这样有选择性的差异化编制各村所需的村规划是有利于乡村的发展。
同时，村规划作为不断探索与完善规划体系的重要一环，改革创新的采取“多规合一”的编制思路，以村域空间布局及土地利用为重点，明确划定村域生态空间、农业空间、建设空间，并提出相应管控要求，对乡村健康持续发展具有重要指引作用。
注：本文相关数据仅供参考交流，并不代表最终成果，特此说明。
参考文献：
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N]. 人民日报，2013-11-16(1).
[2]中央城镇化工作会议在北京举行[N]. 人民日报，2013-12-15(1).
[3]贵. 国土空间综合功能分区研究——以武汉城市圈为例[D]. 武汉：中国地质大学，2014.
[4]蔡云楠，肖荣波，艾勇军，等. 城市生态用地评价与规划[M]. 北京：科学出版社，2014.
[5]重庆市规划局重庆市国土房管局关于村规划编制工作的指导意见. 渝规发〔2016〕66号，2016.
[6]谭国昭. 村庄规划如何实现建设用地“减量规划”——以广州市番禺区村庄规划为例. 2014中国城市规划年会论文集，2014.
[7]重庆市规划局关于村建设规划编制工作的指导意见. 渝规发〔2016〕67号，2016.
作者
徐川，毕业于华北水利水电大学城市规划专业，现任职于深圳市城市规划设计研究院
编辑、排版/ 陈程
插画 / 王彦妍
图片 / 作者提供