浅谈《车公庙城市更新统筹规划》：城市更新统筹规划提升城市品质的探索
引言
深圳城市更新项目，从企业或政府单方主导到统筹规划多方参与，城市更新正走向全新的发展之路，市场机制下的存量规划高效进行的过程中，越来越多的碎片式高强度开发，开始打乱城市整体构架与肌理，回归本源，什么才是未来的高品质城市？从政府树立城市形象、提供公共服务，到地产开发商进行市场化运作，再到市民渴望便捷舒适的健康生活环境等，多方诉求集中体现，多方共赢的规则本身变成了至关重要的一环。
基于此，车公庙作为城市更新片区统筹规划的第一次实践，本文依据项目的实际操作内容，总结经验，深度分析项目推进的详细内容及方式方法，探讨多方参与、利益共享的城市统筹更新项目如何建设出高品质城市空间，以及片区统筹规划如何带来更好的城市品质。
一、前言
车公庙位于深圳市福田中心区，片区统筹规划研究范围为深南大道以南、广深高速公路以东、滨河大道以北、泰然一路以西，统筹规划面积约132公顷，现状建筑总量360.1万平方米，统筹规划建筑总量585万平方米。
1.1 片区发展背景
深圳作为改革开放的先锋城市，经历了几十年的迅猛发展与变迁，福田区车公庙作为重要的标志性区域，已成为未来六线交汇的轨道交通枢纽节点，深圳最为密集的商务办公区。深南大道两侧高楼林立，有招商银行大厦、泰宝农科广场、工商局办公楼、高尔夫大厦、总政综合楼、世贸中心大厦等屹立于此，是深圳改革开放迅速发展的缩影。
80年代，车公庙作为福田工业区的起步，定位为三来一补、进出口加工为主的初级粗放式工业区，经过十多年的升级改造，已经从工业区华丽转身为大型商务园区，从传统加工工业转变为现代化的高新科技产业聚集地。也是目前深圳市唯一的四线换乘的交通枢纽站点，分别有1、7、9、11号线，12个出入口，一条地下商业街区丰盛町，未来仍会新增两轨穿越。
然而，潮汐交通问题日渐凸显，片区环境、配套设施严重缺乏与老化，人行空间经常拥堵不堪，环境脏乱，已经难以支撑现状的产业发展与转型，土地价值亟需释放。
1.2 高密度建成区的更新困境
传统的碎片式城市更新难以满足车公庙的未来需求，统筹规划因势利导。随着传统金融一业独大的风险日渐凸显，产业结构亟需优化，城市更新再造刻不容缓。但是，深圳的存量规划目前以市场机制为主导，面对片区整体升级改造的需求，传统城市更新方式已捉襟见肘，碎片式的开发利用只会对本来已经出现问题的现状，造成更具有破坏性的建设，各自为政、凌乱不堪的高密度建筑，阻碍和制约了片区未来的开发和土地的高效利用。
车公庙现状建筑情况（图片来源：根据现场调研资料搜集）
1.3 片区统筹规划的特殊意义
如何通过统筹规划解决现状一系列的开发与建设问题，同时对未来提出高标准的城市空间建设要求，是本次统筹规划的核心工作。面对车公庙现状复杂的权属问题，现状使用与拆除重建地块犬牙交错、香蜜湖立交割裂东西两片区、多条轨道线路下穿交错、市一级综合管廊设施一体化建设施工推进、地下空间整体串联及地下车库连体开发等多种问题同时彼此制衡和约束，也为本次统筹规划带来多重困难，不同利益主体的诉求随着项目的推进也逐渐浮出水面，意见的多元化处理、理性博弈平台的建立，都将成为统筹规划工作中的一环。
二、项目规划
2.1 工作背景与组织
由福田区政府牵头，与深业集团联合推进的车公庙片区统筹规划，包含权利主体56个，总体出让产权宗地面积占规划统筹总面积的64.75%，是多方利益参与的整体更新统筹的首次实践工作。
首先，针对车公庙片区整体规划梳理现状资料，进行集成式研究，达成“升级改造绝不是全部拆除重建，而是在保留原来部分城市肌理的基础上进行局部重建，同时对保留的部分实施空间的梳理和完善”的共识，通过立体营城，新旧片区有机缝合，利益分配与协调，完成从产业升级转型到城市空间重构，再到更新机制的制定及城市设计管控的一系列工作。
《车公庙片区城市更新统筹规划》（以下简称“统筹规划”）主要工作内容包括：用地布局、土地利用规划、开发容量预测及分配、划定城市更新统筹单元范围编制实施控制导则、人口规模预测、公共设施规划、综合交通规划支撑、市政工程规划支撑、城市设计、规划实施等，于2017年4月14日通过了福田区委领导办公会议，该规划主题为“未来城市”。
基于对车公庙片区深刻解读和战略认知的基础上，制定规划战略。以“大规模产业片区、统筹式更新的首次尝试，产业为先导的‘定制式’城市更新，现状建成区内的立体加复合式整体型城市开发，高房价下捍卫低成本产业空间、引领新技术潮流、新生活方式的智慧型城市开发与运营”为特色，提出打造“未来之城”的发展内涵，形成了一套相对完整的规划编制体系和解决问题的系统化思路，可以作为其他城市存量地区改造的范本。但同时需结合各个城市发展的实际，如发展阶段、更新动力、改造目标差异、控制手段的选择等。
2.2 统筹规划提高城市品质的策略与抓手
2.2.1 突破土地权限，片区整体更新再造
提出“产业振兴、生态串联、交通激活、垂叠空间、活力共、更新实施” 六大城市设计策略，在此基础上针对片区问题逐一提出解决策略：
（1）高效土地利用，突破土地权属，统一规划设计
以片区统筹全覆盖方式划分10大街坊单元，以更新时序及主题单元为主要划分依据，按照开发模式分为五类：现状保留单元、土地整备单元、拆除重建单元、综合整治单元及混合开发模式单元。
现状保留单元是指现状建设情况完好，使用率高效集约，建设年限较新，无更新改造需求的地块，主要以沿深南大道南侧的高层建筑为主；土地整备单元涵盖片区内开发出的挖潜用地及部分违章违建用地及空地，作为土地整备单元为片区未来发展提供预留空间；拆除重建单元主要划分依据为现状建设状况较差、存在严重安全隐患，建设年限久远、土地使用低效等存在问题严重的地块，及更新意愿强烈的部分片区，作为主要的更新再造用地，成为片区未来城市设计的主要节点空间；综合整治单元以现状建设较为完好，需提高品质环境和完善设施等附设式建设的地块；混合开发模式地块主要依据权利主体及整体实施操作层面的问题进行划分，同时提出绑定实施责任及预留对接口等强制性要求，鼓励街坊单元整体开发，提高片区整体城市建设完成度。
统筹规划街坊单元划分
（2）完善制度设计，明确实施主体，制定奖励措施
制定强化性指导政策，明确各单元实施主体与绑定实施责任及自主性建设选项，由政府统一审批监督，依据城市设计整体风貌要求，鼓励重建项目之间建设二层连廊系统、地下商业空间及车行道路、全域地下车库整体开发等，建立明确的额外容量奖励规则；当因时序或位置等特殊原因确实无法实施时，必须向政府管理的定向基金提供一定数额的捐助，用于完善城市系统空间的建设。
（3）一体化公共空间，研究空间尺度，高标准协调设计
城市公共空间一体化设计成功与否，其核心关键在于其系统设计目的和连接形式的配合，例如培育二层步行系统街道氛围并避免对首层步行环境及日照采光造成影响。除交通上的连接，应尽可能协调建筑功能以及建筑标高与二层连廊系统对接；根据不同的需求设置不同的断面与衔接形式，并结合主要的开放空间一体化设计特殊连廊及垂直交通，聚集人气，塑造二层系统商业与生活氛围等。
（4）优化综合交通体系，征求实施意愿，确保无缝衔接
除绑定新增道路实施责任的要求外，解决不同交通方式之间的换乘，尤其是轨道交通与常规公交（最后一公里）及慢行系统之间的衔接问题，对于激活片区同样至关重要，片区目前面临的潮汐交通拥堵问题及人车混行、步行空间阻隔等问题，需提出综合的解决方式。
除此之外，还集中考虑慢行系统连接及公共交通站点与片区内新老建筑之间的关系，征求现状建筑权属人的衔接实施意愿，统筹考虑垂直交通设置，做到无缝衔接。
（5）确保统筹规划高度落实，编制控制图则，引导建设指引
针对片区每一个街区不同类型的建设内容，包括慢行系统的建立、地下及地上交通组织的完善、公共配套设施的增配、二层连廊主干连廊的标高及衔接口预留、以及地下商业街区的衔接与公共开放性、河道蓝线退距协调、主要商业沿街界面街区贴线率、无障碍设计、垂直交通和自动步道等等，制定相应的详细控制性图则，提出强制性控制要求；此外，对次干连廊、自行车高速公路及部分文体类公共配套设施的舒适性、安全性、外观要求、标识指引、功能支持等也提出引导型建设指引。
2.2.2 新增专项研究规划针对性解决片区整体建设问题
除此之外，为达到整体城市空间的高品质完成，针对系统的完善性逐一提出专项研究规划深化设计，其中包括：
（1）自行车高速公路及二层连廊系统规划可行性专题研究
为整体解决片区交通微循环及改善片区慢行系统与景观体系，在综合分析车公庙片区现状的慢行体系特点及存在的问题基础上，提出针对性的改善措施及控制要点，结合片区规划建立自行车高速公路以及二层连廊系统，并与周边片区的二层慢行网络进行衔接，对二层路线进行特色化设计，并深入研究片区各层级二层连廊体系与建筑的关系，提出相应的建设要求。
统筹规划二层连廊概念规划
（2）市政综合管廊适建性专题研究
出于用地集约性考虑，为落实立体交通网络的布设，需要对片区市政综合管廊进行整体协调梳理，其工作任务包括：
研究、评价规划市政管廊的规划布局情况；梳理分析现状市政交通情况；梳理分析现状市政管线及相关地下设施布局情况；梳理规划市政管线及相关地下设施布局情况；研究市政综合管廊与现状市政设施的关系；研究市政综合管廊与地下通道、地下铁路等相关地下建、构物的关系；总体判断市政管廊的适建性结论；总体策划市政综合管廊与周边相关设施建设时序的建议。
具体研究内容有：
了解、研究、评价规划市政管廊的规划布局情况：对项目所在地区域及周边范围的市政综合管廊的规划情况进行研究，了解整体管廊规划的布局、入廊市政管线的种类；研究市政综合管廊的整体布局和走向及在本片区研究范围内的布局情况。
梳理分析现状交通情况：对项目所在地区域及周边范围的现状市政交通布局情况、现状交通设施、现状交通流量等进行调研分析，匹配规划市政综合管廊的布局与道路交通的相互关系；研究市政管廊建设时对交通的影响及交通可能采取的疏解应对措施。
梳理分析现状市政管线及相关地下设施布局情况：对项目所在区域及周边范围的现状市政管线进行调查研究，对项目所在区域及周边范围的其他现状地下建、构物设施，如地下通道、地下铁道等情况进行研究。现状市政管线的布局将会影响未来管廊实施时的具体位置及埋深等主要要素。如存在一定的冲突，必要时需进行相关的管线迁移设计和实施。
梳理规划市政管线及相关地下设施布局情况：对项目所在区域及周边范围的规划市政管线进行调查研究，对项目所在区域及周边范围的其他规划地下建、构物设施，如地下通道、地下铁道等的情况进行研究。研究规划市政管线的布局，纳入市政管廊的种类及可行性；规划管线纳入市政管廊的技术措施等。
研究市政综合管廊与现状及规划市政设施的关系、建设时序等。
根据上述对现状及规划市政管线、地下市政设施的了解、分析，进一步分析市政管廊建设的可行性、整体匹配建设的适宜性、存在的困难及解决措施。同时针对片区建设开发项目及相关的市政设施建设，给出建设时序的相关建议等。
（3）地下道路工程专题研究
出于用地集约性考虑，同时达到优化片区交通微循环的目的，设置福田车公庙片区地下道路工程专题研究工作，其主要工作内容包括：既有重大设施分析、交通量预测、道路设计方案、地下道路出入口方案、交通工程设计、市政管线工程、与地库开口衔接工程设计、交通组织方案、投资估算。
（4）地下慢行交通系统专题研究
出于用地集约性考虑，为片区慢行系统整体系统化落实推进工作，需细化推进福田车公庙片区地下慢行交通系统专题研究工作，其工作内容包括：地下慢行客流预测、慢行通道平面与竖向方案、与周边交通设施及既有地下空间的衔接方案、通道预留方案、消防工程、慢行交通组织分析与评估。
统筹规划地下空间概念规划平面图
（5）产业政策专题研究
车公庙片区是未来深圳CAZ的重要组成部分，建议站在全市及福田区角度，推进福田车公庙片区产业政策专题研究，其工作内容包括：
①申请列入全市重点开发建设区域，享受相关产业政策；②申请列入全市未来产业集聚区，享受相关产业政策；③研究更新改造过程中防止企业外溢，做好挽商留商的支持性政策；④研究更新改造过程中产业用房政策；⑤研究支持“智能+”产业支持性政策（资金引导、财税支持、人才引进、科研激励、土地供给等），打造全球“智能+”创新中心。
2.2.3 三级管控，确保规划实施的高度落实
结合城市修补、生态修复、海绵城市、绿色低碳等城市发展理念，综合片区发展特征，为保障城市更新单元实施性，片区城市更新统筹规划最终达到控制性详细规划的深度标准，其主要内容包括以下几个方面：
（1）功能控制
包括地块细分和开发强度控制、道路交通及竖向控制、市政工程规划管控等要求。
（2）空间控制
包括地区空间组织、建筑形体控制、公共开放空间、公共通道及地块出入口等要素。控制要素细化指标后又依据其性质划分为强制性控制要素及其他指导性控制要素。
统筹规划系统图则空间控制要素
三、“涌现”式的统筹更新规划总结与反思
3.1 统筹规划所特有的不确定性
正如“涌现”模式①所阐述的普遍规律一样，理论家们给出的结论是：低层级的存在永远无法推断出高层级的复杂性，要想洞悉一个系统所蕴含的涌现结构，最快捷、最直接也是唯一可靠的方法就是运行它。车公庙片区统筹规划是福田区更新规划三级管控体系的一次有益实践，在片区更新统筹规划领域的一次创新，成为通过城市更新统筹规划提升城市品质研究的最有价值案例，但是后续的深化与落实工作仍存在不可预期的困难。
3.2 实践统筹式更新规划的重要意义
随着车公庙统筹更新工作的具体展开，包括统筹规划研究、各相关专业城市专题研究等内容的工作陆续深化，城市整体架构日益清晰，初步实现了在统筹规划在产业为先导、面向实施、政企合作、产城融合、低成本空间等多个方面均进行探索的实践意义，为其他城市的片区的统筹式更新提供了可参照的范本。
结语
通过一系列的梳理和工作实践，未来片区统筹在规划落地过程中，还需要注意多部门协作的高效运作，各个部分研究的协调与精准化控制；其次建立政府、业主、市场、专业机构等多主体协商的工作机制；最后还需要适时开展片区规划实施评估，以确保规划目标能够完整的实现。
通过一列工作的展开和深入，城市更新统筹正走向更完善的发展阶段，未来可期。
注：本文内容为统筹规划前期概念阶段研究成果，仅供学习参考，不代表最终成果。
注释①摘自：《失控（全新修订本）》 — 〔美〕凯文·凯利.第二章第三节“这里有一个关于活系统的普遍规律：低层级的存在无法推断出高层级的复杂性。不管是计算机还是大脑，也不管是哪一种方法——数学、物理或哲学——如果不实际地运行它，就无法揭示融于个体部分的涌现模式。只有实际存在的蜂群才能揭示单个蜜蜂体内是否融合着蜂群特性。理论家们是这样说的：要想洞悉一个系统所蕴藏的涌现结构，最快捷、最直接也是唯一可靠的方法就是运行它。要想真正‘表述’一个复杂的非线性方程，以揭示其实际行为，是没有捷径可走的。因为它有太多的行为被隐藏起来了。”
参考文献：
[1]深规院城市更新中心.《车公庙统筹更新规划》.2017
[2]樊华、盛鸣、肇新宇.《产业导向下存量空间的城市片区更新统筹——以深圳梅林地区为例》.2015
[3]〔美〕凯文·凯利.《失控（全新修订本）》.2010
[4]摩根.《涌现式的进化》.1923
[5]王世福、沈爽婷.《从“三旧改造”到城市更新——广州市成立城市更新局之思考》.2015
[6]深圳市规划国土局.《深圳市城市规划标准与准则》.2014
[7]深圳市规划国土局、深圳市城市规划设计研究院.《深圳市详细蓝图编制技术规定——前期研究报告》.2001
作者
赵龙飞，毕业于广州美术学院艺术设计（建筑与环境艺术设计）专业，现任职于深圳市城市规划设计研究院
编辑、排版 / 陈程
插画 / 王彦妍