今日科普 | 美国进入全国紧急状态？不慌～已是第59次
美国总统川普2月15日在白宫玫瑰园宣布国家进入紧急状态。(美联社)
美国东部时间2月15日，情人节刚过，美国总统川普的「惊喜」姗姗来迟。以阻击非法移民、罪犯、帮派、毒贩之名，为了承诺已久的美墨边境筑墙，川普不惜上演罕见戏码——直接宣布美国进入「国家紧急状态」(National Emergency)，以此绕过国会，争得筑墙经费。
这对向来任性的「总裁式」总统川普或许算不上稀奇，而且为了心心念念的筑墙大业，他已多次预告，基本每周都要用「宣布国家紧急状态」，威胁民主党给他57亿美元(约386亿人民币)的筑墙经费。不过这次他将预告变正片，是决心透过行政手段调度不同部门的资金来源支持筑墙，总额近80亿美元。
下周一就是联邦假日「总统日」(Presidents' Day)，让美国人民以这样的方式迎来长周末假期，不知会给川普留下怎样的总统口碑？
正如美国当下党派分歧严重、国民分裂加剧，川普「紧急状态」一声令下，舆论也趋两极：一边是感谢川大大保卫美国人民与生活家园的赞美，另一边则是对他滥用职权、让美国政治环境每况愈下的批判。
美国国会在1976年通过「国家紧急法案」(National Emergencies Act)，允许美国总统在他认为合适的时机，宣布国家进入紧急状态，以应对危机、紧急事件或危及国家的紧急状况；该法给了总统自行裁量权，但何谓「紧急」？法案并未给出明确定义，给后人宣布紧急留下「操作」空间。
川普2月15日在白宫签署「全国紧急状态」行政令。(图：白宫发言人Sarah Sanders)
宣布了紧急状态，总统就拥有一系列「紧急权」，可利用某些特定的法律条款；在川普想拿联邦经费补贴筑墙的这一背景下，他就能借此获取平常无法接触到的资金。
紧急状态通常由总统签发行政令(executive order)宣布，而行政令是总统颁布、具法律效力的命令，由美国宪法第二条授权。尽管行政令立不了新的法律，也不能分配额外经费，但能指导联邦机构如何使用现有资源。
同时，总统必须要有其签名的书面形式宣布国家紧急状态，还要写明他要使用何种「紧急权」，因为一旦宣布紧急状态，总统就解锁了逾百项法律涵盖的权利，范围从军队、土地使用到公共卫生和农业，例如总统能接管或关闭电台，终止用人测试生化武器的禁令等。
不过在解锁的诸多法定权利中，有望让川普顺利使用国防部经费建墙的选择只有两个，包括动用军事工程项目的钱，以及原本用来支持军队和国防土建工程的钱，但这些都可能面临司法挑战。
引发这次国家紧急状态的关键，源自川普就任后颁布的一项行政令，也是他竞选总统期间「传唱度」最高的口号—「Build the Wall」(建一座墙)。他的行政令要把在美国与墨西哥边境修建高墙作为联邦政府的首要工作，但他承诺给支持者的这堵「又美又大」的墙，迟迟得不到国会的经费拨款，至今未能实现，川普支持者的口号也转向「Finish the Wall」(把墙建完)。
川普2月11日在德州边境城市El Paso为筑墙造势集会。(Getty Images)
另一方面，国会民主党把川普的57亿元筑墙要求视为劳命伤财的无用功，支持利用高科技加强边境安全，而非一堵造价及维护成本高昂的冰冷实体墙；也因民主党拒绝川普的经费要求，而川普又对筑墙丝毫不让，导致政府预算案屡屡谈崩，九个联邦政府部门因经费用罄又无新预算，停摆超过一个月，近80万联邦员工无薪可领。
怨声载道的政府停摆，终让国会共和党及民主党议员愿意各让一步，在2月13日达成妥协预算案，其中拨款13亿7500万美元给美墨边境修建围栏。这笔钱显然远不及川普的要求，但若他为了筑墙经费再度拒签预算案，将导致新一轮政府关门。为了不背负让政府关门的骂名，才有了这出紧急状态的大戏，就好比在说「预算我签了，政府不会再关门，但墙我还得建；你们不给我钱，那我就宣布国家进入紧急状态，从别处挪钱。」
墨西哥与美国的边境城市Tijuana。(Getty Images)
除非总统延续紧急状态，否则「紧急权」会在宣布紧急状态的一年内失效。而「国家紧急状态」可无限期反复宣布，「国家紧急法案」通过的这40年以来，美国共有58个紧急状态，其中31个仍然有效。
美国基于「国家紧急法案」发布的最早紧急状态是在1979年11月14日，第39任美国总统卡特(Jimmy Carter)颁布由伊朗人质危机引发的全国紧急状态行政令，名为「封锁伊朗政府财产」(Blocking Iranian Government Property)；最近一次则是2018年11月27日，川普透过行政令制裁介入尼加拉瓜政局的部分个人。
第42任美国总统克林顿(Bill Clinton)当属最「高产」，任内共宣布17项国家紧急状态；小布什总统(George Walker Bush)和奥巴马总统(Barack Obama)则是最「高效」代表，小布什的13项国家紧急状态有11项仍有效，奥巴马则是12项国家紧急状态的10项仍有效。
| 川普总统 签署4项 至今有效 | ||
| 卡特总统 | 签署1项 | 至今有效 |
| 里根总统 | 签署4项 | 皆已废止 |
| 老布什总统 | 签署5项 | 皆已废止 |
| 克林顿总统 | 签署17项 | 6项仍有效 |
| 小布什总统 | 签署13项 | 11项仍有效 |
| 奥巴马总统 | 签署12项 | 10项仍有效 |
数据来源：Brennan Center for Justice
纵观前人，绝大多数「紧急状态」是对危及美国国家安全的外部势力经济制裁，或针对大规模杀伤性武器、反恐、切断毒贩经济来源、他国政变等外交政策议题；当然也有例外，比如奥巴马曾因H1N1猪流感(swine flu)病毒蔓延宣布紧急状态，以便建立相应治疗机制。
美国法律对总统宣布紧急状态并无太多限制，但不代表赋予总统绝对自由。任何因此命令受到影响的人，都能到法庭提出司法挑战，例如纽约州和加州的检察长都已表示要对川普宣布紧急状态诉诸法律行动。
同时国会也可起草「共同决议案」(Concurrent Resolution)，终止紧急状态。参照往年记录，国会的共同决议案都支持了总统宣布的国家紧急状态。
民主党党内最高领袖、众院议长佩洛西。(Getty Images)
但这次不一样，目前国会参众两院分别由川普所属的共和党，以及在野党民主党占据多数席，川普这次为了筑墙而宣布紧急状态，虽获多数共和党支持，但从川普开始拿紧急状态说事以来，民主党上至领袖大佬下至新科小白，都对他口诛笔伐。
民主党的众院议长佩洛西(Nancy Pelosi)预计提出终止紧急状态的联合决议案，而对应的参院共和党领袖——多数党领袖麦康诺(Mitch McConnell)也将因此被迫在参院提出该决议案，但显然共和党议员所持立场完全相反。
川普宣布国家进入紧急状态，以参院多数党领袖麦康诺为首的多数共和党人站队支持。(Getty Images)
即便终止紧急状态的联合决议案在参众两院通过，川普仍可否决，除非决议案在参众两院均以超过三分之二的票数过关，才能推翻总统的否决，进而废除紧急状态。
不过国会民主党人也可直接诉诸法律程序或加入他人的诉讼，对川普的紧急状态提出司法挑战。只是法律程序可能旷日持久，期间筑墙工程也可能叫停。
川普2月15日宣布美国进入紧急状态，以此绕过国会争得筑墙经费，同日一名男子站在墨西哥与美国的边境城市Tijuana墙下。(Getty Images)
但无论如何，美国今年的政治大戏势必将愈演愈烈，在共和党掌控白宫及参院，而民主党重掌众院的所谓平衡与制约的局面之下，府会之争再难调和。事实上，今年开篇就迎来美国历史上最长的35天政府停摆，只是热身。伴随2020年总统大选拉开序幕，华盛顿的这批政治人物，心怀鬼胎也好、壮志未酬也罢，每走一步都不再是单纯的立场与民意，而是肩负竞选任务的精心算计。
也许川普真的相信筑墙就能阻止非法移民、帮派、毒品、人口贩卖「入侵」美国，但在他以强硬姿态与民主党博弈数月的背后，更是守住基本盘、为2020年总统大选拼政绩的考量。毕竟，「Build the Wall」，曾是为川普赢得那场以「农村包围城市」的2016年总统大选中，最有力的口号。
Brennan Center for Justice
https://www.brennancenter.org/sites/default/files/analysis/NEA%20Declarations.pdf
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