杨华 |《监督下乡》序——监督下乡与基层自主性弱化
《监督下乡》是贺雪峰教授关于监督下乡与乡村治理现代化的思考汇编。书中呈现了监督下乡的丰富图景，以及它对基层党建、村民自治、政策执行、机构设置、干部面貌、晋升激励、服务供给、运动式治理、乡村振兴等各领域的影响；回应了近些年基层治理领域出现的自主权缺失、官僚主义、形式主义等严重问题，在机制上做出了解释，指出要辩证地看待监督下乡，主张给基层放权，增强基层积极性。
这几年在基层调研，发现过去普遍存在的“变通”没有了，许多本来应该可以变通的工作也不变通了。比如在环保风暴下，有的地方不让养鸡鸭猪牛羊了，有的地方还让养鸡，但要圈养，鸡圈有统一的风格和标准。到乡村落实时，基层干部发现统一风格和标准的鸡圈在当地不适用，但他们并不就此向上级提意见，而仍然按照上级的标准建造鸡圈，然后通过验收交差。政府钱花了，鸡圈建起来了，基层干部工作落实了，农民却根本不会将鸡圈养在鸡圈里。
基层干部说，要是放在过去，上面的政策不符合基层实际，他们会向上面反映，然后共同研究制订符合实际的落实方案。现如今，他们不仅不变通，甚至不再向上反映情况，上面怎么说，他们就怎么做，不管工作做了之后的效果如何。
过去基层干部常被诟病的一个毛病就是变通。再硬的政策、再刚的任务，到基层都可以 变通应对，一变通就落实了。变通，既能根据实际情况完成任务，也可能使政策被歪曲、被选择性执行。受访的基层干部称，过去基层工作讲结果，一项工作结果好不好会影响后续的工作，许多工作按上面要求去做效果不好，就会想方设法去创新变通执行。典型如计划生育，在有些地方遭遇宗族集体对抗后，“刮宫流产”很快变成收取社会抚养费。
问题是，如此明显不符合实际的政策，为什么会在基层大力推行，基层干部又为何不再进行政策反馈沟通？
基层变通与否，与两个方面有关系：一是基层干部有没有变通的能力，二是基层干部有没有变通的意愿。前者是指上级有没有留给基层干部变通的空间，基层干部变通之后上级持什么样的态度。如果上级允许、默认乃至鼓励，基层干部变通的空间就较大、变通能力就强。后者是指基层干部主观上想不想变通，变通对他们有利、对完成工作有利就会变通，否则就不变通。从正面理解变通，这两方面都涉及基层自主性问题。
所谓基层自主性，就是基层干部按照自己的意愿、认知、偏好、判断等做出行为的动机、能力和特性。基层干部自主性较强，意味着他们在工作上有一定的自我决定空间，他们就可能将工作当作自己的事情对待，从而会尽心尽力地干好工作。
对于基层干部来说，自主性是最大的激励。基层经济资源稀缺、经济激励受到限制，干部激励主要是政治激励，但基层干部岗位、职务、级别、荣誉都有限，无法给予他们充分的政治激励。而自主性激励则通过给予基层干部工作上的自主权和自主空间，激发他们工作的热情和责任感，可以使工作落实得更好。
如此，基层干部怎么对待工作、怎么干工作就非常重要。是将工作当作自己的事情，还是当作上级的任务？对工作的认识不一样，工作的状态就不一样。将工作当自己的事情，就会生发对工作的责任感，从而认真负责地将工作干好；将工作当上级的事情，就会应付工作，能交差就好，而不会生发责任意识。同时，是工作中有自己的方式、思路、手段和安排，还是完全按照规章制度亦步亦趋，干工作的状态也不同——前者积极主动，后者消极被动。
要让基层干部有责任心、积极主动地干工作，关键是要赋予他们自主性。有自主性，基层干部就能够充分发挥主体性、主动性，工作时就会有创造性、创新性，干完了工作就会有获得感、成就感。愉快地干工作，虽然辛苦但还是有收获，这对于“工作反正要干”的人来说是莫大的激励。
对于基层治理来说，自主性之所以很重要，主要与基层的工作性质有关：
一方面，基层一线工作细小琐碎、杂乱无章，很难监督考核，或者监督起来成本太高，效果不好。事情做没做、做得好不好，更多依赖于一线工作人员的自觉性、主动性、积极性、自律性。比如，征地拆迁做群众思想工作，基层干部到农户家转一圈，然后向上级汇报说“做不通”。他是否用力用心做了，上级心知肚明，但是没有证据予以监督奖惩。
另一方面，基层工作主要是跟群众打交道、做群众工作。做群众工作无“定法”，没有规律、旧例可循，不能按图索骥，只能依托于基层干部主观能动性的发挥，创造性地开展。要想让基层干部能够创造性地开展工作，而不是或阳奉阴违、面从腹诽，或畏首畏尾、墨守成规，就应给予基层干部自主性激励。对于没有“政治前途”，但经验丰富的“老乡镇”来说，自主性激励至关重要。
党的十八大以来，鉴于过去很长一段时间基层治理问题丛生，以及越来越多的国家资源输入，工作任务下沉，党和国家加强了以程序化、规范化、制度化为主要特征的基层治理现代化进程，其中最重要的举措是“监督下乡”，在县乡基层构建起了完整的巡察体系、督查体系和问责体系。调查发现，“监督下乡”在规范基层行政、改造基层治理生态的同时，也对基层治理产生了冲击，出现了基层自主性缺失问题。
基层自主性弱化，与监督下乡的以下几个层面相关：
一是基层治理的规范化。层治理规范化如落实工作的程序化、流程化、文档化、留痕化加强，缩小了基层干部的自主操作空间。例如，在村级财务建设上，建立了村财乡（镇）管、银行转账等制度，促进了村级财务、项目资金的规范化管理，减少了农民身边的“微腐败”。但同时也使得村干部在一些正常的工作开支上也畏首畏尾，于是许多工作开展不了。
二是政策制定的刚性化。上级制定政策时，不仅政策目标更加细化、明确化，而且还规定了执行的具体流程、注意事项等。再就是执行政策时要求的时间紧，许多工作刚部署下去，就要经验材料、典型案例，根本不给基层留足抓落实的时间。政策刚性化，不考虑基层的实际情况、问题和需求，使基层无法根据实际对政策进行转化，无法将本地的治理需求纳入政策目标之中。当前农村改水改厕、环保风暴、美丽乡村建设、双季稻种植等工作，都存在政策刚性化问题。
三是政策执行的督查化。基层工作被置于全方位、全过程的监督之中，纪委监委从事后监督变为全过程监督，督查室紧盯着工作不放，巡察组也可能跟进，还有各部门以调研、考察、座谈、暗访、评估等方式不定时地下乡督导检查。被无数双眼睛盯着干活，基层干部只能按照规定按部就班、亦步亦趋地操作，不敢自主“创造”操作的空间。
四是工作考核的问责化。基层问责体系也在不断建立和完善中，只要在督导检查中查出态度、法纪、操作、事故等问题，都可能被政治问责。一旦被问责，就会影响干部个人的政治前途。为了不被问责或降低责任等级，基层干部在工作中就须慎之又慎，既要按照规定流程走，还要每一步都留痕以备倒查。偏离规定流程的做法，既可能被督查直接查出，也可能因为出了问题被倒查出来而背责。
此情此景下，基层干部正常的变通想法也变得很稀罕，更不用说基层工作中的自主创新动作了。
基层干部缺乏自主性，基层治理自主空间过窄，造成了一些不良后果：
首先，基层干部干工作没有灵魂。由于没有自主空间，一切上面怎么说，下面就怎么操作，他们成了流水线上的螺丝钉，按规章、按流程办事，没有激情、没有热情、没有创造，机械地完成任务。
其次，基层干部不把工作当自己的事。工作本身被认为是外界强加的、情非得已的，因而不会生发责任心和责任感，没有内在的将工作干好的动力。工作上讲究应付、交差、不出事，而不去考虑工作是否符合实际、是否需要反馈和改进。
最后，基层干部怯于创新和变通。一方面是工作只要能交差，好坏与自己没关系，没有创新的动力和压力。另一方面是创新和变通很容易出问题，在监督问责严苛、纠错容错不健全的背景下，他们秉持“多做多错，不做不错”“只要不错就阿弥陀佛”的理念，宁可不做，也不愿意“背锅”。
总言之，基层干部缺乏自主性，不会主动地去发现问题、解决问题，也不会自觉地将工作干好，更不会创造性地开展工作，最终结果是基层治理没有活力，基层社会问题得不到实质性解决，形式主义横生。
以上是阅读《监督下乡》后的一些想法。
早在几年前，贺雪峰教授在调研中就敏锐地发现，国家希望通过监督下乡来达成基层治理现代化的目标，监督下乡成为基层治理最重要的变量和工作推动的最重要的资源。
《监督下乡》是贺雪峰教授关于监督下乡与乡村治理现代化的思考汇编。书中呈现了监督下乡的丰富图景，以及它对基层党建、村民自治、政策执行、机构设置、干部面貌、晋升激励、服务供给、运动式治理、乡村振兴等各领域的影响；回应了近些年基层治理领域出现的自主权缺失、官僚主义、形式主义等严重问题，在机制上做出了解释，指出要辩证地看待监督下乡，主张给基层放权，增强基层积极性。
通过对监督下乡的研究，贺雪峰教授反思了当前乡村治理现代化的方向和路径，认为要审慎思考基层治理程序化、规范化、制度化的方向，强调乡村治理现代化要与乡村独特的社会性质、问题属性、工作任务等相结合，因地制宜，保持简约、高效的乡村治理体系。
杨华
2021年6月27日
于武汉大学社会学院
贺雪峰著《监督下乡——中国乡村治理现代化研究》，江西教育出版社2021年版，定价59元。
贺雪峰著《监督下乡》封面