贺雪峰 | 督查下乡及其限度
若是跨级督查，出现问题就没有解释空间，一次被跨级督查通报，对乡村来讲，可能就面临灭顶之灾。造成灭之灾的错误可能只是瑕疵，甚至只是一个误会。
一、
在淮北调研，说到取消农业税前农村基层吃喝风，乡村干部都有共同的记忆，就是经常吃喝，每顿必喝酒，镇上小饭店中午全是乡村干部在吃喝，喝酒必有人喝醉，下午办公就随意了。很多乡村干部中午喝酒后睡一下午，晚上接着喝。有一位村支书说，当年全村收取税费提留17万元，除上缴7万元以外，另外10万元都在镇上小饭店吃喝掉了。乡村干部在定点小饭店吃喝，一般都是挂账，年底一次性结清。后来乡村都没有钱，只好打白条，直到现在仍然有白条没有兑现。
十八大以后，中央出台“八项规定”，解决遏制吃喝风，笔者与全国绝大多数基层干部一样认为“八项规定”难执行，必是一阵风。吃喝哪里能刹得住呢？！虽然在“八项规定”出台前，干部因为在外吃喝搞坏身体，恶化家庭夫妻关系的很多，干部也不喜欢在外吃喝。但吃喝本身好像也是工作，在饭桌上讨论工作，商量问题，联络感情，表达敬意，达成共识，做出决定，似乎又是常态。能与村干部一起喝酒喝醉的乡干部，让村干部觉得够义气，村干部当然要为这样够义气的乡镇领导卖命工作；上级领导来检查，敢于舍命陪君子，说明真正尊重领导，可以提拔；朋友之间喝酒也表明了朋友之间的坦诚相见。喝酒并非干部喜欢喝，而是一种根深蒂固的文化。中央“八项规定”不允许吃喝，难啊。
没有预料到的是，“八项规定”竟然真正治住了全国吃喝风，不仅节约了大量行政资源，而且大大改变了干部形象，改善了干群关系，也真正保护了干部的身体。这样说来，一项好的顶层设计，对于改变基层治理是极为关键的。
2008年开始实行农村低保制度。刚开始时是真的很不规范。媒体报道“开豪车吃低保”，确实具有一定普遍性。笔者在全国调研也亲眼见到了很多低保乱象。比如有地方将低保作为资源，让村组干部吃低保，以补村组干部报酬不足的问题；有农户上访，问题无法解决，就给一个低保吃吃，谓之“维稳保”；当然还有各种“关系保”。为了让低保分得公平，有一些地方规定凡是到达一定年龄就可以吃低保，或轮流吃低保，这样一来，低保不仅没有达到“最低生活保障”的政策目标，而且引发严重社会负面影响，成为腐败高发领域，小低保成了大问题。国家因此对低保进行治理，大致四个方向同时着力：一是建立大数据比对系统，规定凡是有轿车、家庭成员有拿财政工资或当村干部的，都不得吃低保；二是规定低保必须要经由规定的规范程序，不能村干部说了算；三是必须公开公示；四是县乡职能部门必须入户核查情况。一套组合拳打下来，农村低保成为全国最为规范治理领域，最近几年在全国农村调研，几乎没有听到关于低保不规范及因为低保不规范引发强烈社会情绪的例子。
前不久到广西调研，乡镇干部在热议高龄补贴的事情。按广西规定，凡是年满80岁的老年人都可以每月领取85元高龄补贴，直接打到卡上。高龄补贴显然应当补仍然在世的老年人，若已去世就应当停发。2019年县民政局发现，每年高龄补贴人数只增不减，肯定是有已去世老年人未停高龄补贴，便将这一情况报告县纪委，由县纪委来督查这件事情。县纪委介入一查，全县竟然有几百名应停未停高龄补贴的情况，其中三个乡镇情况最为严重，其中我们调研的一个乡镇，竟然有45名已去世二、三年的老年人仍然在领取高额补贴。这督查结果，三个乡镇涉及到的乡村干部，一律给予轻重不等的处分，村里受处分的是经手高龄补贴的文书和村支书，乡镇受处分的是民政干部，分管乡镇领导。我们调研乡镇分管副镇长和分管人大副主席都受到了处分。分管副镇长受到处分不久就想通了，分管人大副主席至今仍然有强烈抵触情绪，认为自己受处分很冤。镇民政干事说，全镇那么多高龄老年人，我怎么知道哪个去世了？村支书也觉得这件事情与自己无关，因为上级并没有要求随时向民政报告本村高龄老年人去世情况。也是因为这次处分，乡镇干部都不愿分管民政工作，且村干部也尽可能少报低保户，以至于上级要求各村低保人数不能低于3%。
不过，这次纪委督查整改和处分，效果却十分明显：第一，之前县民政局发现高龄补贴中存在的问题，曾下文要求各个乡镇自查自报自整改，并追回错发的高龄补贴，乡村都没有怎么理会，认为追回错发补贴不可能。纪委一介入，所有错发补贴立即追回来了；第二，这次纪委处分在全县影响很大，震动很大，可以说，经此一役，高龄补贴领域存在的不规范将不复存在。
调研县还存在比较普遍占用农田建房的情况，2020年总书记讲过要坚决清退违规占用农田建房以后，仍然有19户农户在耕地上建房并被卫星拍到，县乡两级终于第一次坚决拆除了违建，也在造成了很大震慑。
调研的另外一个乡镇，精准扶贫填报资料，关于贫困户的信息必须要精准，不能有任何错漏。精准扶贫对资料要求特别严格，有些信息填报难度比较大，且上报要求一变再变，耗费了基层干部极大的心血。相对来讲，关于贫困户的基础信息还是比较容易填报的。不过，因为填报之初不认真，及缺少经验，需要填报数据又多，填报之后修改十分麻烦，以至于全县精准扶贫资料评分中的100分，5分基础数据分，全县都是零分。五分基础分竟然一分未得，这也说明当地在精准扶贫工作之初是够不上心的。这个时候强调工作纪律，上级进行督查，显然是有必要的。
调研中还发现一例典型案例，就是一户人家竟然先后以母亲和儿子名义申请了两次危房改造资金，后被人举报才发现。申请危房改造应当经由村民代表会议讨论，经过公示，且经过村委会审核，然后报乡镇村建办复核审批。村建办显然没有复核，村建办可以说不知道两位申请人是母子关系，村干部难道不知道？且村建办本来应当到现场复核勘察的，却没有去。在淮北一个乡镇调研，镇村建办主任竟然连续多年批准不符合规定农户危房改造项目，且向农民收受好处费达数十万元之多。这个时候，纪委介入，督查工作，对于建立起基层基本治理秩序，是基础性的，是无比重要的。
二、
精准扶贫中，如果说基础数据不准是因为责任心不强造成的，有些数据则是很难精准的。比如，广西一位乡镇长讲，基础数据中有一项为农户户主会不会说普通话。如果填不会，在上级督查中如果发现户主能听懂普通话，这就是错报信息。实际上，因为新闻都是普遍话，不懂普通话的农户能听甚至可以简单说一点，这也很正常。若填会普通话，在督查中真正要用普通话来问农户情况，农户可能又会词不达意。因此，地方政府在上级来督查前，就不得不将那些填写了会普通话的农户召集在一起，进行普通话紧急培训。
农户收入计算也是一件麻烦事情。比如农户养了50只鸡，卖掉30只，每只80元，收入2400元，帮扶干部上门时，丈夫说是30只，记录在案。督查组来问妻子，妻子说卖了20只，收入1600元，这就是数据不真实。为了防止这种情况发生，在上级来督查前，帮扶干部就一定要让贫困户家庭成员对好口径，不能随便说。一旦扶贫干部将农户家庭收入数据登记了，农户就必须要以这个登记数据为准。问题是，虽然帮扶干部登记的农户家庭收入数据是根据农户一年家庭收入计算出来的，且也都是农户自己申报的，一般农户家庭更不用说贫困户家庭却很少数字化的概念，对家庭收入只有一个大概加估计，即使帮扶干部一再提醒他们记住自己一年来的收入数字，他们仍然记不住。上级来督查。乡村干部就在旁边流冷汗。
贫困户有些数据也不是很好精准。比如兄弟两个分家,之前有6亩地，一分为二，每家三亩，扶贫手册上就登记为三亩，问题是，这个三亩只是概数，因为不同耕地肥力不同，兄弟分家时可能分到好地家庭面积就稍微减一点。比如2.8亩，实际上这2.8亩与3.2亩在产出上是等值的，因此登记为三亩也是没问题的。但是，从扶贫手册要求来讲，将2.8亩登记为三亩是重大错误，是要一票否决的，这个数据错误就要扣除所有这一大项的得分。
更严厉的是关于住房保障的认定。两不愁三保障，住房保障是关键。无论什么原因，仍然住在危房中的农户是必须要纳入到贫困户中且危房是必须要改造的。如何认定危房却是一个问题。广西农村普遍有在内墙外再涂一层泥外墙的情况，外墙有裂缝并不等于这个房子就是危房。问题是，一旦上级督查组发现有农户住房上有裂缝，被认定为危房，就存在精准扶贫不精准的问题，然后被通报，乡镇书记镇长被免职。乡镇为了免责，就让县住建部门对农村每一栋房子进行检查认定是否危房。河南一个县则干脆在上级督查前将全县全部土砖房拆掉了，而实际上这些土砖房冬暖夏凉，是子女进城后年老父母最好的居所。
精准扶贫是中心工作，是政治任务，所以容不得半点差错。上级督查中发现一个很小的瑕疵，通报一下，县委县政府为表明态度就可能立即对相关责任人进行处分，比如将乡镇书记镇长免职。省市督查，到乡村，是跨级督查，省市督查发现问题了并不直接处理乡村干部，但省市督查中发现了问题，进行了通报，县委县政府绝对不可能去向省市进行解释，乡村就更没有解释的机会了。县委县政府对省市督查的结果只能是“照单全收，举一反三，立行立改”，首先就是对乡村负责人进行处分，虽然有些被通报的问题只是小的瑕疵，甚至根本就不是问题。比如，有一次自治区通报一个村两年只发展了一名党员，说“抓党建不实”，而实际上当地组织部门规定，一个村三年发展一名党员就考核合格。但只要省市通报了，县乡村三级都绝对不可能去解释，否则就是认识和态度的问题了。
精准扶贫是中心工作，精确扶贫以外的其他各项工作也都开始中心工作化。在乡镇看来，凡是上级布置下来的工作都是中心工作，所有上级中心工作都要进行督查排名。这些中心工作不仅是县里的中心工作，而且很可能是省市中心工作，省市要对这些中心工作进行督查排名，排出红黑榜，进行通报。省市督查形式很多，包括第三方评估，两随机暗访，检查视察等等，相对来讲，上级对下级的督查，下级还有解释机会，因为上下级之间毕竟是熟人，且有默契。若是跨级督查，出现问题就没有解释空间，一次被跨级督查通报，对乡村来讲，可能就面临灭顶之灾。造成灭之灾的错误可能只是瑕疵，甚至只是一个误会。问题是，县委县政府怎么向省市解释这是省市督查组因为误会而错发的通报呢？
三、
当前基层工作中心任务泛化，且自上而下对所有工作都有严格要求，配合有各级各类严格督查，结果就是基层政府将几乎所有工作精力用于防错，用于应对上级核查，用于搞形式，而基层真正重要的地方实际工作却没有精力去做也没有心思去做。
在大量中心工作和严格督查下面，基层干部没有安全感，天天提心吊胆，他们就不只是身累，而且心累。基层干部避祸超过尽责，这显然不是好事情。
四、
自上而下的督查可以规范基层治理，因此很有必要。过多过泛的督查则可能成为问题。督查也应有限度。
2021年5月16日下午
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