每年省人员经费3410万，小县改革的潜力有多大 | 新京报专栏
▲娄烦县县城涧河夜景。图/娄烦县政府官网
文 | 谢良兵
近日，山西省娄烦县的“人口小县”机构改革再次引起舆论关注。据多家媒体报道，近年来，山西、青海等地一些人口小县大刀阔斧对机构进行改革，这项始于2020年4月的改革在三年之后，开始显露其初步的效果。
目前改革已经扩展到安徽、陕西、江西、河南、内蒙古、湖南、湖北、辽宁、黑龙江、广西等多个省、自治区，希冀为全国400余小县“瘦身”寻解。
山西经验的启示
2020年4月起，6个人口不足20万的县被山西省列为“人口小县”机构改革试点。试点分两批进行，第一批是忻州市河曲县和临汾市浮山县，第二批包括太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县。
背景是因为山西省15万人口以下的人口小县数量较多，且普遍存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题。当然，这项改革更大的背景其实是“党中央的重大决策部署”和“省委推动县域高质量发展的重大举措”。
改革措施包括，加大职能相近的党政机构重组整合力度，实行由县委、县政府领导兼任主要党政部门负责人的管理体制和领导方式，大幅精简压缩机构和人员编制等。目标是“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”。
方向有了，具体执行中怎么改？简而言之，其实就是“减机构、减人员、减经费、减层级”。
山西改革主要针对：第一减机构，即加大职能相近的党政机构重组整合力度，变“单兵作战”为“兵团攻坚”；第二是减层级，简化党政部门中间层次，精干设置内设机构；第三减人员与减经费，大幅精简压缩事业人员编制，县直事业机构实行限额管理，推进编制资源下沉等。
各地的改革也会根据当地的特殊情况做相应的安排。比如娄烦县，因为有汾河水库，就需要配置相关管理机构，山西的其他县没有，就不需要配置。
改革过程中人员的安置也是非常重要的环节。娄烦县公职人员超过3000名，这次改革精简编制人员341名，超编人员主要以事业编制人员为主。对于超编人员，一部分采取编制下沉，以填补乡镇综合行政执法力量；剩下部分则通过“退三进一”方式慢慢消化，即各个机构编制固定后，每退休三人，增加一人。
改革的效果确实也显而易见。一是娄烦县县委机关由9个减至6个，政府部门由26个降为16个，事业单位由133个降至104个，缩小了审批层级，办事效率提升，大大改善了当地的营商环境；二是经费大为下降，娄烦县组织部数据显示，机构改革后，每年可节约人员经费3410万元、运行经费990万元，同时腾退出2.8万平方米办公楼。
但改革面临的难题也同样存在。一是大部制之后的机构融合问题，甚至包括机构名称不一等问题；二是机构撤并之后，出现了基层机构的断层，如何与基层组织去做衔接，会不会出现服务盲点；三是这次山西的改革没有涉及公安、财政、应急管理、医保、统计、审计、行政审批、学校和医院等重点领域；四是超编人员以编制下沉为主，短时间内并未解决冗员问题。
400多个小县的转型之路
根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万人之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，其中5万人以下的袖珍县（市）有90个，也就是目前全国共有400多个人口不足20万的小县。
另一方面，所谓的收缩型城市正在增多。有公开数据显示，从2010年到2020年，我国近七成的县级行政单元(县和县级市)常住人口在减少，这些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。
小县并不单指人口，还有不少面积过小的县同样面临着转型问题。尤其是华北平原，比如，河南省只有16万平方公里，却有108个县市区；河北省将近19万平方公里，却有172个县市区。一些面积小的县如何进行机构改革也是值得探讨的问题。
“瘦身”是目前中央主推的一种改革模式。除了山西、青海之外，安徽、陕西、江西、河南、内蒙古、湖南、湖北、辽宁、黑龙江、广西等多个省、自治区也启动了小县的机构改革试点，各地改革的内容、范围和方向均不同，进展也不一。
不少省份纷纷前往山西学习取经。比如，2月20日至24日，内蒙古自治区党委编办与自治区政府研究室赴山西省开展调研，形成有关情况调研报告，为自治区人口小旗县“优机构、提效率、节成本”提供决策参考。
“撤并”其实也是另一种可行的改革模式。去年12月，黑龙江省伊春市撤销了乌翠区乌马河、锦山、向阳、曙光四个街道办事处，设立翠峦镇、乌马河镇。今年1月，伊春市又将友好区的双子河街道、铁林街道撤销，设为双子河镇、铁林镇。
逆向操作的撤街设镇，其背后原因主要是人口的收缩。原本的撤镇设街是因应城市化带来的人口增长，在城市管理方面进行机构增编的方式，而随着不少小县成为收缩型城市，反向的撤街设镇本质上就是一种机构改革的编制缩编。
“撤并”这种行政区划调整也同样有经验可循。新世纪以来北京、上海、广州以及杭州、厦门等多个大城市就先后将面积较小的市辖区合并，在这一过程中，原来处于老城区、市中心的一些面积很小的区经过调整实现了优化。
2021年全国两会期间，时任全国政协常委李冬玉提出《优化县级行政区划推进经济一体化发展》的提案。李冬玉认为，越是人口规模小、经济欠发达的县，人口流失越严重。所以，建议对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点，减少行政资源浪费。
河北、河南等地因历史遗留问题导致的面积小县居多，同样被认为可以通过合并等区划调整方式进行改革转型。
当然，即便是区划调整也不是简单的一刀切，有些县面积和人口都小，出于国防安全、民族、文化、战略地位等要求，未必适合撤销合并。但对于那些在历史、人文等有很多条件类似的相邻小县，完全可以通过区划调整来实现改革转型。
撰稿 / 谢良兵（专栏作家）
编辑 / 迟道华
校对 / 陈荻雁