公正转型和有序转型有何异同？ | 周评

去年，我写过一篇《有序转型，何谓有序》的文章，里面提到了有序转型和公正转型。这两个提法很接近，国内用有序转型的多，国外用公正转型的多；但两个提法之间有什么区别？这是我过去一年经常思考的问题。借着北大国发院《气候政策与绿色金融》约稿的机会，我对这两个概念做了梳理和辨析，成文如下，收录在北大国发院《气候政策与绿色金融》季报第五期。

一、

何谓公正转型                                                    

公正转型（Just Transition），是指在通往净零碳目标的道路上，关注转型努力与体面工作、社会包容和消除贫困等目标的一致性。这些目标都是联合国2030可持续发展目标（SDGs）的内容：气候行动是SDG13、体面工作与经济增长是SDG8、经济适用的清洁能源是SDG7、消除贫困是SDG1、减少不平等是SDG10。可见，公正转型反映出可持续发展最终要追寻的目标是经济、社会和环境三个维度的协同，而不是只要环保，不要其他。最近几年，在国际绿色标准制定中，很多时候会引入DNSH（Do-No-Significant-Harm）原则，即在致力某个SDG目标实现的同时，不会对其他SDG目标构成严重损害。公正转型也体现了这一理念。

2015年的《巴黎协定》已经纳入了公正转型的相关表述。《巴黎协定》指出“缔约方不仅可能受到气候变化的影响，而且还可能受到为应对气候变化而采取的措施的影响”。《巴黎协定》强调各缔约方“务必根据国家制定的发展优先事项，实现劳动力公正转型以及创造体面工作和高质量就业岗位”。

在金融领域，负责任投资原则组织（PRI）是较早倡导公平转型的机构，其在2020年发布《公正转型投资者宣言》，呼吁投资者从五个方面支持气候公正转型，包括：投资策略、公司对话、资产配置决策、政策倡导与合作、信息披露与沟通学习。目前，该宣言已经得到160多个机构投资者的支持，代表10万多亿美元的资产。

2022年，商道融绿和PRI成立联合课题组，开展题为《投资实现公正转型：对中国制定公正转型披露框架的建议》的研究，重点一是如何系统性地分析转型过程中产生的社会和经济影响，二是如何通过指标衡量和披露这些影响。关于第一个问题，项目组提出了一个分析框架，从两个层面和三个维度来分析公正转型：第一个层面是微观层面，从员工就业、客户用能、价值链影响三个维度分析双碳转型产生的可能影响。第二个层面是中宏观层面，从社区和区域视角，分析双碳转型对当地经济、社会发展所产生的影响（如下图）。关于第二个问题，项目组根据分析框架起草了公正转型的信息披露框架。

图1 公正转型的信息披露框架

来源：PRI 商道融绿，投资实现公正转型：对中国制定公正转型披露框架的建议，2022         

二、

何谓有序转型                                                    

有序转型（Orderly Transition）是近几年来中国政府主张的转型理念。2021年7月，针对当时碳达峰碳中和议题过热的情况，中共中央政治局会议提出“统筹有序”做好碳达峰碳中和工作的要求，特别指出要纠正运动式减碳、先立后破、做好电力迎峰度夏保障工作。自此之后，国内关于碳达峰碳中和工作要求的表述中，有序转型就频频出现。

2021年10月，《2030年前碳达峰行动方案》将“稳妥有序、安全降碳”为四大原则之一，对“有序”做了比较详细的解释，即“立足我国富煤贫油少气的能源资源禀赋，坚持先立后破，稳住存量，拓展增量，以保障国家能源安全和经济发展为底线，争取时间实现新能源的逐渐替代，推动能源低碳转型平稳过渡，切实保障国家能源安全、产业链供应链安全、粮食安全和群众正常生产生活，着力化解各类风险隐患，防止过度反应，稳妥有序、循序渐进推进碳达峰行动，确保安全降碳”。

在2022年和2023年的政府工作报告中，“有序”二字均有出现。2022年政府工作报告的表述为“有序推进碳达峰碳中和工作”，且再次强调要“坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型”；2023年政府工作报告的表述为“统筹能源安全稳定供应和绿色低碳发展，科学有序推进碳达峰碳中和”。由此可见，我国所主张的“有序转型”强调的是转型要以能源安全、经济发展为底线，避免因为转型太快引发安全问题。

最近，在全国生态环境保护大会上，习近平主席在讲话中强调，我国要处理好碳达峰碳中和承诺和自主行动的关系。他指出，双碳目标是确定不移的，但达到这一目标的路径和方式、节奏和力度则应该而且必须由我们自己做主，决不受他人左右。这可以理解为我国对有序转型内涵的阐述，包括转型的路径、方式、节奏和力度。

在国际上，尽管有序转型不是常见概念，但近两年被提及的场合有所增加，包括央行间绿色金融网络（NGFS）和G20的可持续金融工作组。2020年，NGFS首次发布三类气候情景，包括有序转型、无序转型和热室效应。有序转型又分为1.5摄氏度和2摄氏度温升两种细分的情景（如下图）。2022年，G20可持续金融工作小组在《2022年G20可持续金融报告》中，提出理想的转型目标应该是有序的（Orderly）、公正的（Just）和可负担的（Affordable）。

图2   NGFS的三类转型情景

来源：NGFS

三、

公正转型与有序转型的异同                 

从内涵看，公正转型与有序转型有相通之处。二者都应用了系统思维，用复杂大系统的分析方法来分析转型问题，即不只考虑环境因素，还考虑社会因素和经济因素。二者都主张，如果转型过程未能全面、综合地纳入这些因素，那么转型将可能失控甚至失败。

从效果看，如果把低碳转型比作驾驶汽车通往净零的目的地，公正转型与有序转型就如同为这辆汽车加装了“限速器”，不能盲目追求速度，过快达峰、过快净零，否则可能会有翻车的安全风险。与之相对，《巴黎协定》确定的1.5摄氏度和2摄氏度温升目标，则如同给这辆汽车加装了“加速器”，为了避免全球温升超过临界点、避免气候变化进入失控状态，全球减碳的速度不能过慢，即车速要保持在一定的水平之上。这“限速器”和“加速器”形成了上限和下限两个约束，上限和下限之间的区间就是公正转型、有序转型的可选区间。

因此，应用系统思维、把转型速度控制在适度范围是公正转型与有序转型的共同点。从差异点看，公正转型与有序转型的出发点、视角和范畴有所不同，详述如下。

首先是出发点不一样。公正转型的出发点是劳动力和就业，因此最开始的时候国际劳工组织特别关注公正转型，力图避免因为转型导致传统能源行业的大量失业。有序转型的出发点则是防范风险，也即处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，落脚点是民生保障和社会稳定。

其次是视角不同。有序转型偏宏观政策视角，往往是从国家、区域的角度来考虑问题。NGFS在定义有序转型情景时，重点强调政策节奏和力度，即监管机构能较早引入应对气候变化的政策，然后随着时间推移逐步加大政策力度；相对应的，NGFS定义的无序转型情景，则是另一番景象：监管政策整体滞后或国家之间、行业之间的监管政策有较大差异。相对来说，公正转型比较偏微观视角，着眼企业和能源消费者。当下常见的关于公平转型的研究和信息披露实践，主要是在这个层面。譬如，法国电力公司（EDF）自行编制的《公平转型报告》是公司层面的信息披露；世界基准联盟（WBA）发布的公正转型评价，评价对象是公司个体。

第三是范畴不同。相较而言，有序转型所涵盖的范畴比公正转型更广。早期的公正转型聚焦劳动力就业，商道融绿和PRI的研究将范围扩展至社区和区域层面。即便如此，公正转型仍聚焦在避免不平等相关的议题。有序转型涉及面更广，涵盖国家能源安全、产业链供应链安全、粮食安全和群众正常生产生活的相关议题。

从这个角度看，有序转型（Orderly）、公正转型（Just）和可负担转型（Affordable）的工作范畴存在依次减少的关系：可负担转型是公正转型的重要组成，因为如果能源消费对多数人来说是不可负担的，那必然是不公平的；公正转型是有序转型的一部分，因为如果转型产生很多不公平的问题，必然会引起社会、经济的剧烈震荡，对政策制定者来说，那必然是无序的。因此，我们可以认为，有序转型包含公正转型，公正转型包含可负担转型。

当下，国际关于公正转型的讨论越来越多，但关于有序转型的则很少；国内则是另一番景象，关于有序转型的政策表述很多，但关于公正转型的讨论较少。因此，我们认为有必要从理论和实务两个层面系统地研究有序转型、公正转型和可负担转型的关系，运用国际通用话语体系（如联合国可持续发展目标）解释有序转型、公正转型和可负担转型的异同。这将有助于国际社会对我国的有序转型的政策主张的理解和支持。

点击阅读原文查看报告