完美街道 ⑦︱落笔五步诉一条街道的动心忍性：纽约韧性街道大直若屈的智慧（上）
五步法则
提升纽约街道韧性
一览众山小-可持续城市与交通
原文/Robert Freudenberg
Ellis Calvin、Rachel Weinberger
Carlos Mandeville
Tricia Martin、Ana Piacentini
翻译/孙乙月 郭久嘉 张鹤鸣 孙焕然
王奥博 张浩然 沈杜茜茜 苗雨田
校核/郭久嘉 张鹤鸣 苗雨田
排版/温宇辰 文献/李柯颖 编辑/众山小
5 ways New York can overhaul its streets to be more resilient
Re-Envisioning the Right-of-Way
团队导读
为了应对气候变化、交通拥堵以及新冠疫情等多方面的挑战，纽约市区域规划协会（RPA）发布了重构通行权报告（参考文献1，请后台留言下载），致力于提升街道韧性，为自然灾害应对、经济发展、运输替代方案和货物流动提供支持。报告呼吁将公共通行权作为这三个系统重新考虑，包括：自行车道和公交专用道等交通系统、支持经济发展的开放街道等社会系统以及管理供水和供热的社区花园等自然系统。基于上述重构通行权的街道，报告提出通过五个步骤提升街道韧性：（1）增设绿色基础设施以收集雨水（2）取消街道上的免费停车，将收入用于“路权转换”；（3）添加公交专用道和快速公交车道；（4）建设“五区自行车道”；（5）将纽约市交通局重新定位为纽约市交通和公共空间管理部门。上述计划的实现需要机构合作和资金等多方面支持，以帮助街道实现全方位变革。
全文导读
纽约五步提升街道韧性
图一、美国街道。
图：Drew Angerer，Getty Images
区域规划协会提出，纽约市应该通过扩建自行车道、逐步取消免费停车和增设收集雨水的绿色基础设施来改造街道。
对于纽约市的街道来说，过去一年是动荡的一年。当地居民经历了严重的交通拥堵、飓风艾达造成的致命洪水以及新冠疫情引发的街道设计变化等变故，同时过去一年也是自2014年制定旨在改善街道安全的“零愿景”目标以来交通死亡人数最多的一年。
区域规划协会 (RPA) 是一个倡导和规划更具韧性的纽约大都市区的非营利组织。RPA在周三（10月13日）发布了一份报告，呼吁对纽约市街道进行“批量转型”，以应对上述诸多挑战。拟定的变革旨在为风暴应对、经济发展、运输替代方案和货物流动做出支持。
根据 RPA 的说法，上述重构通行权报告呼吁将公共通行权作为“三个相互关联、可以协同工作以提高生活质量的网络系统”进行重新考虑。这三个系统包括：自行车道和公交专用道等交通系统、支持经济发展的开放街道等社会系统以及管理供水和供热的社区花园等自然系统。
RPA能源与环境部门的副总裁Robert Freudenberg在电子邮件采访中表示：
“最重要的是，城市的管理者和居民需要接受以往的街道仅供汽车使用这一理念的转变。一旦我们看到街道发展的可能性，我们就能够通过公平可持续的方式利用街道造福人民。”
报告中供新任市长和市议会考虑的五项主要建议包括：
增设绿色基础设施以收集雨水：报告称，雨水花园、增强型树坑或植草沟可以改善城市街道排水情况以支持水资源管理。街道的设计还应容纳不仅限于排水的所有水源，尤其是在更严重的风暴持续发生时。报告写道：“如果我们让水在街道上完成收集和汇聚，就可以防止下游发生更严重的洪水。
图二、RPA 报告中的绿色街道示例——英国谢菲尔德 SuDS 街道 。图：RPA报告截图
取消街道上的免费停车，将收入用于“路权转换”：RPA表示，街道上停放的车辆是实现报告中设定目标的最大障碍。通过在整个城市增加计量区，街道计量基金和违规罚款可以分配给交通改善基金。根据Transportation Alternatives的一份报告，将这种基于需求的收费停车位添加到78万个会使每年产生至少10 亿美元的收入。
添加公交专用道和快速公交车道：报告称该市14街的快速公交车道是一个成功的案例，该街道展示了为地面交通提供路权是如何缓解拥堵的。该报告建议纽约市增加新的精选公交服务路线，同时建设轻轨和有轨电车线路。
图三、RPA 报告中俄勒冈州波特兰市社区绿道街道示例。图：RPA 报告截图
建设 “五区自行车道”：由于城市居民在新冠疫情期间更多地骑自行车出行，RPA 建议铺设长达425英里受保护且连续的自行车道网络。该市最近在布鲁克林大桥上增加了一条受保护的自行车道，向这一目标迈出了一步。重新设计的布鲁克林大桥也为该市在2021年增加大约30英里的自行车道的计划做出了贡献，这也是该市自行车道增加最多的一年。
将纽约市交通局重新定位为“纽约市交通和公共空间管理部门”：报告建议该机构将公共空间纳入职权范围，因为“没有其他机构更了解这座城市的街道”。根据该报告，将这一职权加入该机构也是有先例的，特别是在该机构促进过渡以使该市的开放餐厅计划永久化之后。
这些项目需要民选官员的领导和政治意愿，Freudenberg说。
“最重要的是，城市的管理者和居民需要接受以往的街道仅供汽车使用这一理念的转变。一旦我们看到街道发展的可能性，我们就能够通过公平可持续的方式利用街道造福人民。”
概述
一个前所未有的机遇正把握在下一任纽约市长手中。这个机遇意味着多方面的变革，带给所有纽约市民一座更公平、健康、繁荣以及可持续的城市。实现机遇仅仅需要从一个领域入手——重新塑造这座城市的街道。
在过去的数十年间，纽约市政府不断采取措施以保护公众道路路权，并通过削减车辆专用空间，增加自行车道、行人专用“开放”街道和广场空间以及公交专用道的方式加强市民路权获得。纽约市这种政策制定理念源自布隆伯格任届市政府(2002年初至2013年底，译者注)和其PlaNYC纽约城市发展战略的预想(2007年发布，一部超过25个纽约政府部门参与制定的城市发展计划，涵盖住房、交通和能源等十项重点关注领域，译者注)，并在应对COVID-19疫情之后变得更为巩固。围绕该理念，纽约市已经取得了许多值得赞赏的成就，正在制定中的《纽约街道改造计划》(NYC Streets Plan)更将会进一步推动建设更为安全且交通便利的街道。尽管纽约市的措施具有重要意义，但纽约的街道与理想状态依旧相去甚远。街道依旧以机动车交通为绝对主体和优先，缺乏安全性并制造污染。从一个综合、系统的角度去重新设想城市街道的使用方式和目标可能会促进纽约市交通实现更显著的改善。
“多选交通”组织(Transportation Alternative,一个活跃于纽约市的公益性游说组织，致力于推动自行车、行人以及公共交通权益提升，译者注)在其引人注目的《纽约25×25》报告（请参考一览众山小本系列往期）中提出了一项愿景。在愿景中，纽约市四分之一的街道将从私家车专用转变为公用道路。这些道路应当设置有自行车和公交专用道，行人、学校和社区的空间，卸货区，交通枢纽以及计费停车位等。《纽约25×25》中清楚地展现了仅改造这一部分街道将会带来怎样的变化。
本篇报告在《纽约25×25》的基础上将路权重新设想为一种多个公众获益系统的整合网络，涉及如下几个属性：
道路网络将承载交通运输系统，提供受保护的自行车与公共交通专用道，同时增强货物运送能力，为电子商务的发展提供支持；
道路网络也将服务社会系统，提供社区聚集场所，本地餐饮以及其他经济发展机会；
道路网络也应是自然生态系统的一部份。道路恢复自然面貌能够抵抗洪涝灾害，减少城市热岛效应，改善城市生态环境的健康和生物多样性以应对气候危机，并为纽约市民提供亲近自然的机会。
图四、飓风艾达（Hurricane Ida）所造成的灾难性影响展现了当前气候危机时期城市道路以及其他路面铺装地区是强降雨形成与传播洪涝的重灾区。但当街道具备良好的设计与规划时，则可能成为缓解洪涝的有利因素。图片摄于2021年9月1日飓风艾达期间的布朗克斯(Bronx)Major Deegan快速路第230号出口，拍摄者Jim Griffin
我们呼吁采用一种全新的角度思考道路以及道路的用途。这代表了跳出原有的观念，不再认为道路是属于车辆的，而把道路看作公众共享的空间资源，从而能够提升道路设施的公众效益。
道路的改造需要因地制宜的途径。根据特定的使用场景，本篇报告分析了多种街道，包括“通过性街道”(Thru Streets),“活动承载性街道”(Activity Streets)，以及“街区性街道”。
通过深化纽约市交通部的职能，开展政府多部门间合作以及拉动对新道路模式的价值投资，道路路权的重塑能够也必将实现，其积极意义也将为政府与投资者带来收益。
接下来的报告部分将试图管中窥豹纽约市道路路权的未来。报告所设想的未来涵盖了更为广泛且积极的公共空间利用。凭借良好的领导、规划、合作乃至一点点想象力，一座更好更具韧性的纽约市正在一步步实现。
图五、纽约市皇后区(Queens)Northern大道的卫星图片(上)，经由景观和城市设计部门改造后(下)。纽约交通部已经开始道路空间重构。图片表现了道路路权改造的多项特征。一条沿街水道能够有效应对雨洪，原有的停车场被改造为湿地空间以容纳街区集水区形成的洪涝。减少车道并降低限速以建设宜居园林街道。
报告要点
道路路权解读（包括了法律层面分析），由Cozen O’Conner协助完成。解读阐述了道路路权的责任主体，针对不同街道可进行怎么样的改变，哪些法规需要变动以及为实现特定街道用途而在立法层面所需采取的行动。
道路路权发展回顾，按照时间线顺序展示了道路路权和相关概念的发展与改变。
全球范围的案例分析，展示纽约市街道改造的各种可能。
纽约市街道改造的构想，将街道视为多个相互连接、相互提供支持的系统整合体，以实现改善健康、推动社会公平、促进繁荣和可持续性的多项目标。
归纳三种纽约市街道类别，更好理解街道目前以及未来的使用情景。
意见建议，报告提出四项内容促进愿景落地。
主要建议
重组纽约市交通局为纽约市交通与公共空间部
o 增强机构职能并增设新的行动部门更好服务于本地需求
o 将“合作”作为核心
o 给予纽约市交通局电子执法权
逐渐淘汰免费停车机制并将新增收益用于道路路权改造
o 修订城市停车政策，立即停止免费停车
减少公共路权空间被专用于私人机动车的现象
o 投资建设更健全的公共交通系统
o 建设完善的自行车道网络（Five Borough Bikeway，RPA在另一份研究报告中提出的涉及纽约市5大区的自行车道建设计划）同时投资建设园林道路
o 依据街道建设规划精简优化停车与行驶道路分布
o 拓展成功案例
o 实现高效路侧装卸停靠管理，减少造成的拥堵和污染
设立城市街道发展的综合愿景
o 交通系统
增加公交专用道以及公交道路
建设完善的自行车道网络（Five Borough Bikeway）
重新思考电子商务时代下的货物管理
o 社会系统
增加城市社区参与程度
设立道路低谷区，建立街区的“前院”计划(front yard program)
保障永久开放街区与开放式餐饮计划的公平性和可持续性
积极探寻措施促进街边摊贩商业参与道路路权中
寻找途径促进城市道路与社区公园的融合
o 自然系统
大幅度提升道路的“绿色基建”（Green Infrastructure）水平以吸纳雨洪，包括推动“绿色基建”项目，在适合的街道进行绿色基建，改变传统道路“排水”设计为“存水”设计，设立工作组研究城市“水路”，以及更新雨洪地图
由道路恢复社区自然环境，包括融合道路与公园，最大化道路绿植种植，以及试点城市范围的湿地道路项目。
为了更好的纽约
01
漫步纽约街道，足下即是世界上最具价值的资源。
街道是城市的循环系统，连接着人们的工作、货物与社交。无论是通过步行，或者使用踏板车、公交和汽车，街道是保持城市运转的载体，也是维系城市活力的基础。
图六、1911年的纽约
图像Svenska Biografteatern，由MoMA修复
街道属于谁？
自汽车普及以来，一种强烈且清楚观点被越来越广泛接受，即街道两侧人行道归行人使用，而街道本身属于机动车。如果你是步行或者骑自行车，进入危险的道路空间就需要风险自担。渐渐地，城市街道从原来各种活动混合且活力四射的场所变成了车辆主宰之地。
“公共道路路权概念的提出是为了让街道能够服务于所有人，法律层面的确权能够保证自由使用公共道路的权力。”
近期由“多选交通”组织发布的《纽约25×25》和纽约区域规划组织(RPA)发布的《五区自行车道建设计划》(Five Borough Bikeway)报告中给出一种脱离以机动车为主的道路路权愿景。通过实施那些能够提供广泛公共利益的措施，愿景倡导人们回到道路这个公共空间来。愿景的实现需要重新规划道路空间，调整空间分配促进空间利用率高的模式，如公共交通、自行车以及人员聚集等。另外，在新冠疫情中出于必要而采取的，如开放街区和开放餐饮计划等都展示出变为长期执行政策的可能。
纽约市的整体道路面积达到32,000英亩，已然形成了一张相互连接的公共空间网络。但这庞大的道路网能为纽约带来怎样的效果，仍旧是一个尚未回答的问题。重新审视纽约市的道路可能会多方面改变纽约，为最大广大的市民带来最大化效益。
对街道网络的分析需要新的假设前提，而不是过去尽可能优化车辆行驶和承载力的角度。我们需要开始思考如何利用道路空间改善社区和环境。
重构街道空间的机遇正在来临，它将成为不同系统构建的网络，整体效益远超部分之和。
图七、交通系统。安全且更具效率的道路交通系统应该在机动车交通之外更注重公共交通、自行车、脚踏车、步行以及其他交通模式，并同时保证高效的路侧货物装卸以支持物流。
图八、社会系统。道路空间的社会属性为本地经济和餐饮发展提供支持，也实现了街区空间的增加。
图九、自然系统。道路自然系统能够辅助雨洪管理，缓解极端天气，并为街区提供更多公园自然风光
如何选择公共空间的使用可以促进公共政策目标的实现，包括减少温室气体排放，缓解气候变化影响（如暴雨带来的洪水和极热天气带来的健康风险），恢复建成环境的自然生态，公平地增加街区公共空间与公园面积，同时促进街区经济发展和食品供给安全。新的道路空间使用方式可以带来上述积极改变，同时维持道路原有的连通性不受影响。
没有其他任何一项城市建成系统如同城市道路一般拥有如此巨大的改进空间。
未来正如同这样的设想一般：
城市道路的路权代表了多目标包容，公众便捷性至上。更多元且灵活的道路空间使用服务于更广泛的福祉，正如减少机动车特权后所有交通模式得到改善，正如促进自然生态恢复，实现城市雨洪管理和城市降温，也正如社交与娱乐得到拓展。种种这些，道路路权的转变助力经济发展与个体需求达到平衡。城市政府应当成为这些转变的守护者，确保健康、公平、安全以及可持续的理念贯彻于道路路权相关的政策和计划中。
“我爱纽约”（I Love NY）是一句耳熟能详的口号，其标志性设计自1976年出现出租车上后风靡至今。实现道路路权转变的愿景吧，为了一个更好的纽约。
揭开路权神秘的面纱
02
什么是路权？
“路权” (Right-of-way, ROW) 是一个法律名词，泛指街道、道路、高速公路或其他对所有人开放的基础设施，用于将人们自己、车辆和货物从一个地方运送到另一个地方。尽管 路权是城市最大的公共资源，但没有广泛使用的、官方认证的定义。
然而，街道有多种定义。纽约市行政法将街道定义为“任何公共街道、大道、道路、小巷、车道、高速公路、林荫大道、机场或火车站广场、公园大道、车道、涵洞、人行道、人行横道、木板路、高架桥、广场，边缘街道除外,”但提及“路权”的定义。城市规划分区术语表中将街道定义为“任何道路（私人道路除外）、高速公路、公园大道、大道、小巷或城市地图上显示的其他方式，或至少 50 英尺宽的、具有公共用途的、将城市地图上的道路、建筑物、构筑物连接起来的道路。街道是指整个公共通行权（包括公共人行道）。”
也许对纽约市公共路权的最好描述来自于 2005 年一份开创性的报告《高性能基础设施指南》，报告的描述如下：
公共路权组织了每天城市中的大量能量和物质的流动。路权的组成部分包括道路、人行道、路基系统和景观空间，每个组成部分的设计都深刻影响着我们对城市的体验……从表面上看，路权梳理编排了汽车、公共汽车、自行车和行人的复杂循环，通过其几何形状、车道标记、人行横道和信号灯来优先考虑 - 允许每个部分在安全的组合中互相妥协。街道景观也是共享的公共资产，用于丰富公民的社会和经济活动。城市街道兼作游乐空间和集会场地，人行道则是休闲交流、购物、餐饮和展示的区域。在地面以下，路权拥有复杂且重要的公用基础设施网络。管道输送饮用水、天然气、电力和电信，而其他管道则输送雨水和废水。最后，自然和自然变化过程都发生在路权所属的空间中。散布在街景中的树木、植被和土壤抵消了建筑环境锋利的边缘和坚硬的表面。
简而言之，公共路权是一种公共设施，它为多种公共利益提供空间（包括人员和货物的畅通无阻）；为社交聚会、表达和经济活动提供场所；为景观和生态系统服务提供平台；以及为来自各种公用事业提供基础设施。
纽约市街道公共路权的法律分析——谁拥有路权，谁决定可以用路权做或不能做什么？
就像路权的定义本身一样，“谁拥有路权”这个问题的答案并不简单。纽约市宪章确保纽约市授予对街道以及其他公共空间的管辖权，并允许其授予该财产的特许经营权、许可证和执照。 《纽约市宪章》将绝大多数街道纳入纽约市交通局（DOT）的管理—— 特别是为市长服务的委员会 ——尽管城市公园中的街道等例外情况属于纽约市公园管理局（NYC Park）的管辖范围。也有街道和桥梁受纽约州当局和机构管辖，例如大都会交通运输署 (MTA)、纽约与新泽西港务局 (PANYNJ)、纽约州交通运输部 (NYSDOT) 和纽约州州立公园。
图十、城市街道上的机构角色
由谁负责？
虽然纽约市交通局（DOT）通常负责城市街道，但其他各种机构、私人合作伙伴和土地所有者在不同问题和用途方面（例如雨水渠、绿化街道或人行道坡道口等）具有特定的责任。该图表由纽约市交通部开发并经许可转载，总结了城市街道地面、地下和周围空间的管辖重叠。
根据纽约市法律，并由宪章授予，市长 —— 通过他们任命纽约市交通局委员会 —— 被赋予对街道及街道运营的大部分权力。以下是被认为是委员会的权力和职责的领域，这些领域对公共路权尤为重要。
制定城市街道行人和车辆的交通规则；
决定所有有关标志、信号、标记和其他有助于引导、指挥或调节车辆和行人交通的设备；
与警察部门同时执行所有法律、法规和条例，禁止、规范、指挥、控制或限制车辆停放以及城市街道上车辆和行人的流动；
执行有关车辆停放和移动以及车辆和行人交通行为的法律、规则和规定；
向市长汇报/提案：
城市交通规划在规则和法规之外，改善对城市福利具有不利影响的交通状况的方法
对影响城市交通状况的任意城市机构的决议、规则或条例提出修正案，并提出实施这些决议的立法
改善现有街道、拓宽街道和新建街道的提案
对公共街道/道路、公园和公共场所内、地面、地下及周围的基础设施进行监管；
为城市内所有形式的公共交通制定和协调规划。
纽约市交通局（NYC DOT） 可以授予在路权中建造或维护某类结构的权利，这一概念称为可撤销同意。传统上，对于诸如私人自行车架、花盆、无障碍坡道和地下电缆管道，其有效期为十年，并可续签。人行道咖啡馆有自己的可撤销同意规则和程序。根据《行政法》，他们被允许进入商业、工业和某些特殊分区，并且必须遵守运营管理规则，并要求获得卫生和心理卫生部和建筑部等其他机构的许可。在纽约市的大多数街道上，纽约市警察局 (NYPD) 负责执行安全措施。 NYPD 不仅执行交通法规和违章停车，而且还颁发游行和在路权范围中使用功放声音的许可证。
案例分析——韩国首尔中区清溪川
清溪川修复 — 主要特点：
① 移除高架公路，将空间交给日光下并恢复溪流生态
② 生态廊道：提供收集、储存和过滤雨水、净化空气并减缓高温的生态系统服务
③ 沿中央绿道的单行道路维持卡车、汽车和巴士运输服务
图十一、清溪川。图：M.Johnson
清溪川修复工程的重点是振兴几十年来被高速公路立交桥覆盖的清溪川。首尔市利用自身资源提升城市环境，为市中心带来新的生机。清溪川的修复带动了首尔市中心的复兴，释放了绿色公共空间的潜力。
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未完 | 待续
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#参考资料#
《纽约市区域规划协会（RPA）
重构通行权报告》
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