经济 | 产业扶贫“套路”多，绝大多数省份的资金都用在了“刀刃”上！

点击上方“社会科学报”关注我们哦！

习近平主席在中国共产党第十九次代表大会报告中提出了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”以及“实施乡村振兴战略”的政策目标。在这个政策目标指引下，政府对产业扶贫的政策和财政支持力度将会越来越大。从各省扶贫专项资金的使用情况来看，近年来绝大多数省份扶贫专项资金的70%就用于产业扶贫。

原文：《怎样的产业扶贫才是最有效的》

作者：华南理工大学公共政策研究院助理院长 杨丽君

在长期的实践过程中，产业扶贫摸索出了不少有效的方法。不过，也存在很多问题，需要进一步的探索和创新，以提高产业扶贫的有效性。　　

产业扶贫模式的新探索

多年来，我国探索了三种较有效的具有中国特色的产业扶贫模式：（1）对农户的产业扶助；（2）对村集体的产业扶助；（3）以龙头企业或者合作社带动的产业发展。

对农户的产业扶助   对农户特别是贫困家庭的产业扶助，主要是以发放鸡苗、猪苗等方式来鼓励农户发展养殖业、种植业和手工业，以村为单位形成规模，从而实现政策所倡导的“一村一品”。这一政策设计的初衷在于通过以村为单位的规模化生产来使养殖家庭受益，从而达到扶贫的造血功能。但是在实际调研中发现，效果并不十分理想。贫困农户并没有如期望的那样通过鸡生蛋、蛋生鸡的方式不断扩大养殖规模，反而会在鸡被吃掉或在集市上卖掉之后没有了后续。调研也发现，对农户个体的产业扶助在没有产业基础的贫困户家庭效果不大，但是对有产业基础的农户则有帮助其扩大生产的效果。比如说酿酒农户、养猪大户、承包集体池塘的养鱼户等都受益于扶贫资金。

对村集体的产业扶助    对集体产业扶助的目的在于通过提高村集体收入来使农村贫困人口受益。方法主要有以下两种：

一种是将扶贫资金入股某企业一定年限，年终分红归集体。集体用收入中的部分来为村民提供福利或给贫困人口发放资助金。这种方法简单、见效快，但难产生造血功能，在前面一波的扶贫中常被用到。另外一种方法是扶助村集体办企业，通常以种植业或养殖业居多。笔者调研过的一个案例为种植油茶树——扶贫企业投入50万扶贫资金种植油茶用以增加村集体收入并最终达到使村民获益的目的。之所以选择油茶在于其适合当地种植，易成活，种植过程中无需投入太多的劳动。

以龙头企业或者合作社带动的产业发展   由龙头企业或合作社来将包括贫困户在内的农户整合到农业生产、经营和销售的链条中来，促进农业产业化，在拉动农村经济发展的同时也起到扶助农村贫困人口的作用是近年来产业扶贫中最受重视的一种形式。政府对这类型的产业扶贫的财政支持力度非常大，地方政府在政策执行方面也不遗余力。从政策设计方面来看，对于在信息、现代农业相关知识、相关能力、教育水平、市场开拓渠道等不占优势的农村大多数从业人口来说，能够依托农业龙头企业、合作社或农业大户等发展农业，将自己的生产和销售整合到大的生产链条中无疑有利于提高自身的收入。这种类型的产业扶贫政策设计合理，也是未来中国农村产业化和现代化的一个方向。

配套措施不完备是关键

我国在长期的实践过程中，产业扶贫摸索出了不少有效的方法。不过，也存在很多问题，需要进一步的探索和创新，以提高产业扶贫的有效性。我国产业扶贫中存在的问题并不是意图上和方法方面的错误，而是由于方法在实施过程中的配套措施不完备所致。同时，由于政策制定过程中，缺乏执行环节的细节政策以及细致化和合理化的相关监管措施，使得产业扶贫衍生出大量的利益寻租和腐败现象，导致产业扶贫的初衷变异。

农户产业扶贫没能将利益长期化和最大化。逐利是人的本性，农户扶助项目的失败原因无非两个：第一，选错了产业；第二，没能将利益长期化和最大化。笔者在调研中发现这两类情况都存在，但因为第二类原因而导致的失败更为普遍。由于农户多为老龄、教育程度低、信息不灵通的人群，对于这类人群来说，养殖业或种植业的产品只能拿到附近的集市卖掉。在这种情况下，地方集市由于同类产品竞争而体现不出价值。也有一些案例是由外来企业集体收购，而逐利的企业常常低价收购高价卖出，农民从中获利并不多，难以激发起积极性。再加上鸡瘟等各种不可控的灾害风险，使得农户产业扶助这项很好的政策被一些人视为一个政绩工程。而响应号召参与种植或养殖的农户，在收获后由于销售渠道的不完善，常常会面临滞销的结局。十九大提倡振兴农村和发展生态农业。对农户的农业养殖扶助正是与政策契合的一个很好的造血方法，如果发展得好，在未来甚至可以吸引年轻劳动力回流。从经济史的角度和他国的发展经验来看，农业不仅不是一个赔钱的产业，而且可以是一个高附加值的产业。在大数据、高科技和信息化的大环境之下，如果政策得当，农业同样可以成为一个赚钱的产业，吸引人财物回流。从品牌农产品的网络热销中，可以看出这种趋势已经出现。

村集体产业扶助缺乏监督。将扶贫资金入股某企业一定年限，年终分红归集体这一方法的最大问题是由于缺乏监管，非常容易导致腐败。比如说入股的企业有可能是与村干部有利益连带的企业，在期满后资金的走向由谁来监管，年度分红的使用中的腐败问题如何杜绝等，这些问题如果监管不到位，非常容易产生利益寻租和腐败行为。

扶助村集体办企业这种方式由于项目设计没有长效性，更重要的是缺乏监管，扶贫项目的政治考核只注重项目上马阶段，考核验收结束之后再无人也无须过问，其结果使得扶贫投入资金落入私囊。

龙头企业或合作社带动的产业扶助缺乏政策细则。在实际执行过程中，由于政策设计在各个环节缺乏细节和政策执行方面缺乏监管，目前这种模式很多都流于形式，失败的案例居多。地方政府追求业绩，大力度引进龙头企业，而龙头企业则怀揣着各种利益追求。一个现象是效益好的企业未必愿意参与到产业扶贫中来，而效益相对差的企业则由于资金和贷款等需求积极争取产业扶贫项目。在调研中也发现不少企业借产业扶贫之机，在当地地方政府的帮助之下，将农民的土地低价流转的圈地现象。合作社带动模式也存在同样的问题。

继续创新产业扶贫模式

第一，重新界定政府责任。政府是产业扶贫中的一个主导者。目前，在产业扶贫层面较之实质性的结果，政府往往更注重表象，比如说是否有龙头企业落地等。尽管政府也出台很多政策并与企业以签订契约的方式来约束企业行为，但是实质性的约束效果并不强，这不仅与产业扶贫执行层面的细节性政策缺乏以及相关监督体系缺乏有关，同时也与政府目前所扮演的角色与资方的利益连带性相关。

第二，目前政府出台的各种扶贫政策多为宏观性政策，在执行层面缺乏相互支撑的微观政策，同时也没有对项目实施过程中的监督和违规惩罚措施。这样的产业扶贫项目往往虎头蛇尾，助长了企业的“非责任心”，不利于扶贫效果。

第三，企业有企业的运营规则，社会救助责任的过度捆绑会限制企业的发展，不仅会影响扶贫结果，而且有时反而会因效益不好导致企业转而侵犯农民的利益。政府可以对土地租借最低价做出规定，或者出台由第三方评估土地租借价格的政策和法令，规定企业收购农民产品的保护价，或者对雇佣从业人员中当地农业从业人口占比做出规定，如果是食品加工企业，则对使用当地农民生产的农产品的企业给予税收或其他方面的政策优惠等类似的政策设置来引导企业行为，达到振兴当地经济和救助贫困人口的效果。

第四，政策的设计固然重要，但更重要的是监管的强度和力度。因为政策在执行过程中的走样和利益寻租以及基层政府的腐败和肆意，会严重影响政策实施的结果。因此，如何在发挥基层干部扶贫的积极性的同时，又制约其利益寻租和腐败行为，将变得非常重要。

第五，产业扶贫中农户的缺位是一个显著现象。让农户积极参与的方法只有将政策向农民获利方面倾斜。关于这点1970年代的乡村发展便是一个实例。今天同样如此，制造业和物流业中产生的利益，将大量的农村劳动人口吸引到了那里。政策向农业方面的倾斜所产生的利益会带来劳动力的回流，这将是振兴农村和农业的最终之策。

文章原载于社会科学报第1597期第2版，转载请注明出处，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

-大家都在看-

长按二维码关注

做优质的思想产品

社会科学报

微信号：shehuikexuebao

社会科学报官网：http://www.shekebao.com.cn/